江苏省土地学会

lmqlmq999 2023-03-02 发表于江苏

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赵小慧

（博源规划设计集团有限公司南京210000）

摘要：近年来，江苏省耕地“非粮化”问题日益突出，根据江苏省统计年鉴数据分析，2016-2019年，江苏粮食播种面积明显下滑，耕地“非粮化”将不利于国家粮食安全。耕地“非粮化”的原因主要有种粮经济效益低、土地流转成本攀升、农业生产服务体系不完善等。当下应从优化粮食生产经济补偿机制、合理引导土地流转市场、完善粮食生产的基础设施和社会化服务体系以及健全耕地“非粮化”动态监管机制等方面防止耕地“非粮化”。

关键词：耕地；非粮化；粮食安全；土地流转；公共服务；乡村振兴

耕地是保障人类生存和发展必不可少的资源，也是保障国家粮食安全的重要基础性资源。国家划定的18亿亩耕地保护红线是为了保障一定时期全国人口对粮食的总需求，因此，确保有限的耕地用于粮食生产是保障国家粮食安全的重要手段。江苏省是我国重要的粮食主产区，然而，由于种种原因，近年来江苏耕地“非粮化”问题日益凸显，耕地流转后减少粮食播种面积、耕地上种植经济作物、苗木林果、甚至植树造绿、挖湖造景，一定程度上影响了粮食生产，不利于国家粮食安全，因此，要解决耕地“非粮化”问题，保障江苏粮食生产大省地位，必须深入剖析“非粮化”现象产生的根本原因，并提出相应的阻断对策。

1 江苏省耕地“非粮化”发展态势

根据江苏省统计年鉴数据，分析全省近十年农作物播种总面积、粮食作物播种面积和人均粮食产量的变化情况，可以得出，2011-2016年，江苏省农作物播种面积和粮食作物播种面积总体呈现上升趋势；但是从2016年开始，粮食作物播种面积明显下滑，以每年50-100千公顷左右的速度减少，耕地“非粮化”现象有所凸显。2020年以来，国家和江苏省高度重视耕地“非粮化”问题，2022年中央1号文件强调落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，防止耕地“非粮化”，因此，2020年江苏省粮食作物播种面积稍有回升。此外，从全省人均粮食产量的整体变化趋势来看，近十年全省人均粮食产量呈现波动上升趋势，但上涨的幅度有所减少甚至部分年份下滑，足以说明耕地“非粮化”现象逐步扩大。

随着乡村振兴发展和工商资本下乡，加上农民快速致富的强烈愿望，耕地“非粮化”压力日趋增加，但是，江苏耕地后备资源不足且地力提升空间有限，为了保障粮食安全，亟需有效应对耕地“非粮化”及潜在隐患。

2 江苏省耕地“非粮化”成因分析

2.1 种粮经济效益低是耕地“非粮化”的根本原因

耕地“非粮化”与种粮效益直接相关，在粮经作物利润差日益增加的趋势下，种粮比较效益低削弱了农户种粮的积极性。从江苏农产品成本收益来看，苗木约为1.5万元/亩，花生约为6000元/亩，蔬菜也有2000元/亩，而种植稻谷每亩净利润仅为100元，利润差距之大可见一斑。此外，近年来土地租金、农资价格等生产资料和劳动力价格快速上涨，而经济作物虽然投入大，但其经济效益高，导致理性农户倾向于从粮食作物转向经济作物种植。

2.2 土地流转成本攀升是耕地“非粮化”的市场诱因

农村土地制度改革的深化为农村土地流转提供了制度保障，也为农村发展现代产业化农业提供了制度保障，然而，随着土地流转比例的增加，土地租金长期居高不下，已经成为套在种粮规模经营户头上的一道“紧箍咒”。根据调查发现，江苏省部分地区耕地流转租金每年可高达1300元/亩，部分流转合同还约定了后期提高租金的条款，粮食种植成本进一步提高。在粮食生产比较效益较低的背景下，通过流转获取的耕地种植经济作物成为农户的普遍选择，进一步加剧耕地“非粮化”。

2.3 农业生产服务体系不完善是耕地“非粮化”的内生动因

无论是粮食作物还是经济作物，都要进行品种更新迭代和长期精细化管理。在江苏地区，基层缺乏稳定的农业公共服务支持体系，农业经营主体往往根据经验选择种植作物，没有充分考虑农作物生产的自然灾害、技术门槛、市场风险和市场需求，盲目选择高利润、高回报的经济作物，一旦经济作物生产经营失败，农业经营主体一般不会退地，进而导致耕地撂荒，造成不必要的耕地“非粮化”。

2.4 个别地方政府对政策的片面理解是耕地“非粮化”的制度诱因

一是对生态文明建设的片面理解。一些地方对生态文明建设存在认识误区，认为生态文明就是修建景观、造林，于是在耕地甚至是永久基本农田上植树造林、挖湖造景。二是对乡村振兴战略的片面理解。随着国家乡村振兴战略的实施，发展特色乡村产业成为乡村发展的首要选择。然而，一些地区在实施乡村振兴过程中，片面、错误地理解乡村振兴的含义，违背了乡村产业应以农业生产尤其是粮食生产为主的基本定位，一味追求经济效益最大化，大力推动以特色经济作物为主的乡村产业，加剧耕地“非粮化”。三是地方政府在政策上鼓励农地流转“非粮化”种植。为促进地区经济发展，部分地区农业出台政策加大对特色农产品产业的补贴，进一步提高了经济作物的收益，刺激耕地“非粮化”。

3 阻断耕地“非粮化”的对策

3.1 优化粮食生产经济补偿机制，提高农民种粮积极性

一是健全粮食主产区利益补偿机制。通过中央纵向补偿和区域横向补偿的方式加强对粮食主产区的利益补偿。一方面加大中央财政对粮食主产区纵向农业转移支付力度，缓解粮食主产区县乡财政困难；另一方面在全省范围内粮食主产区、主销区与平衡区之间探索建立利益补偿机制，按照粮食调入（出）量由调入省份向调出省份支付一定经济补偿，以市场机制激励耕地种粮。江苏省作为全国重要粮食主产区，需积极向省外粮食主销区争取经济补偿，增加耕地保护资金来源。

二是给予种粮者更多的政策优惠。整合粮食生产的各类专项补贴，包括现代农业发展补贴、农业生态补偿、休耕补贴等不同资金，探索建立各类补贴进一步向耕地粮食直接生产者倾斜的激励机制，提升粮食生产补贴发放的精准度和补贴力度，降低农民种粮成本，保障种粮农民合理收益。

3.2 合理引导土地流转市场，保障现代农业生产要素

耕地作为农业生产的基本要素，粮食生产者所能承受的土地租金与粮食生产收入密切相关，在当前粮食市场价格不可能大幅度上涨的情况下，粮食生产者所能承受的地租水平必然有限。因此，有序引导土地租金处于合理水平，降低粮食生产经营者成本，将有利于稳定粮食生产。建议在基于耕地用途管制的基础上，逐步建立耕地尤其是永久基本农田等粮食生产用地的流转费指导标准，引导土地流转费处于合理水平。此外，建议从两方面增强粮食生产者对种粮前景的信心，一方面，探索适度规模经营新模式，加快完善补贴、财税、信贷等政策体系。另一方面，提升规模经营户风险防范能力，完善履约机制，化解土地流转纠纷。

3.3 完善粮食生产的基础设施和社会化服务体系

一是完善耕地基础设施建设。耕地的水利灌溉、田间道路等基础设施条件会直接影响粮食产量，江苏地方实践表明，高标准农田用于“非粮化”生产的比例非常低。因此，耕地相关基础设施条件的改善对于防止耕地“非粮化”尤为重要。江苏省应按照“十四五”全省建成5000万亩旱涝保收、高产稳产高标准农田，耕地亩均粮食产能达到1000公斤的目标，通过全域土地综合整治、高标准农田建设等各项整治措施提升耕地质量，强化灌排沟渠、土地平整、田间道路等基础设施建设，提高耕地产出率，变产量不稳定农田为稳产高产良田。

二是完善粮食生产设施、技术、信息等社会化公共服务供给。在粮食生产专业化良、种繁育和粮食加工流通等领域，开展代耕代种、田间管理、病虫防治、收割等全程式、菜单式社会化服务。鼓励农业企业、家庭农场等新型农业经营主体为无力种地、无暇种地的农民，提供从种到收乃至销售等贯穿生产和经营全过程的全托管服务，通过整合农业资源、统一生产经营，优化粮食生产绩效。另外，建立耕地经营主体退出耕地的中介服务体系，为退地和需地双方牵线搭桥，合理引导经营主体退出，减少耕地闲置抛荒导致的“非粮化”。

3.4 健全耕地“非粮化”动态监管机制

一是加强对实施乡村振兴战略的引导和监管。国家应加强对乡村振兴战略实施的引导和监管，合理制定乡村振兴战略的目标和实施进程。实施乡村振兴战略必须以发挥乡村地区的农业生产功能为前提，各地区的农业产业定位与乡村振兴措施，应该与国家农业产业布局相吻合，确保乡村振兴战略实施与农业生产功能发挥相一致。

二是加强耕地破坏处罚和保护治理机制建设。由自然资源部门联合农业农村主管部门，加大对耕地挖田种树、挖塘养鱼等违法型“非粮化”行为的处罚力度，严格管控政府占用耕地建设绿化工程、景观工程等生态建设项目；将耕地违法行为治理的目标任务落实到地方，压实地方政府粮食安全责任,有效遏制“非粮化”增长态势。