原文刊登于《中国土地》2021年第6期
土地出让制度发展历程
土地出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地出让最早是学习香港的“土地批租”。
在香港还是英国统治时期，英联邦的土地都是英王或国家所有的。1841年，香港正式颁布有关土地批租的相关条例，并确定批租年限为75年，满期后不得续租。到1843年前后，土地承租人抱怨租期太短，港英政府出于社会稳定考虑将批租年限定为999年（已批租的无条件续够999年）。但是，到了1898年，随着经济的发展与经济学上地租理论的不断完善，港英政府开始意识到租期过长政府不能在土地的升值中分享到利益，便重新确定批租年限为75年，且可续期（已批出超长年限的不变更）。此后一直沿用到回归前。1997年香港回归，土地归国家所有，土地批租年限改为50年，特殊用地根据实际情况确定年限，比如批租为加油站的特殊用地的年限只有21年。
1987年12月1日，深圳特区举行新中国首次土地使用权的公开拍卖。深圳房地产公司以525万元的地价款，获得一块8588平方米住宅用地50年的使用权。这标志着我国无偿无限期使用国有土地的终结，土地开始成为商品进入市场。
1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市相继开展土地出让。1988年2月11日，福州第一次出让国有土地，位于五四路的4.36亩土地被拍卖，成交价458万元，兴建福州第一座经营性高层纯写字楼国际大厦。
1988年4月12日，全国人大通过宪法修正案，删除《宪法》中不得出租土地的规定，规定土地使用权可以在一定年限内出让、转让。1989 年5月19日国务院颁布 55 号令，即《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》，将土地使用制度改革纳入依法管理轨道。
2001 年，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15 号)，要求商业性房地产开发用地必须以招标、拍卖方式供应。2002 年，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土部〔2002〕第 11 号）颁布，规定经营性用地必须通过招拍挂方式进行出让。
2004 年，国务院《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》(国发〔2004〕8 号)规定，从 2004 年起将部分土地出让金用于农业土地开发，具体比例由省级政府根据不同情况，按各市县不低于土地出让平均纯收益的15% 确定，省级可集中 30% 的农业土地开发资金。土地出让收入使用范围从主要用于城市建设和土地开发，扩展到耕地开发、农业土地开发等支出。在资金管理方面，土地出让收入先缴入地方财政专户作为预算外资金管理，扣除成本补偿性费用后，再将净收益缴入地方国库，纳入地方基金预算管理。
2004年3月国土资源部、监察部联合下发通知，设立土地出让招拍挂大限，要求各地必须于 2004 年 8 月 31 日前将历史遗留问题处理完毕，此后所有经营性土地使用权出让全部实行公开招标、拍卖、挂牌等市场化方式。
2008 年，国务院《关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3 号)，规定除军事、社会保障性住房和特殊用地可以继续以划拨方式供应外，其他用地均实行有偿使用，工业和经营性用地都必须实行招拍挂制度。
2011 年，党中央国务院《关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1 号)明确要求:从土地出让收益中提取 10% 用于农田水利建设。至此，从土地出让收入当中计提的专项资金共有 6项，即:新增建设用地土地有偿使用费（按照征收等别计提）;农业土地开发资金（按照征收等别计提）;国有土地收益基金(为总收入的 3%-5% );廉租住房保障 资 金 ( 不 低 于 净 收 益 的10% );农田水利建设资金(净收益的 10% );教育资金(净收益的 10% )。此外，农业部还要求按照土地出让总收入的 15% 计提资金专项用于高标准农田建设。
2021年6月4日，财政部、自然资源部、税务总局和人民银行联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，决定将由自然资源部门征收的四项非税收入，全部划转给税务部门负责征收。在上述四项非税收入中，国有土地使用权收入即“土地出让金”。
近年来，与土地出让有关的财政收入快速增长，成为地方政府“第二财政”。1998—2019年的十年间，土地出让收入最初为500亿元，2007年首次突破了1万亿元，2008年后全国土地出让收入迅猛增长，2019年达到7.25万亿元,2020年达到8.4万亿元。与此同时，全国土地出让收入占地方一般公共预算收入的比重自1998年后也快速提高，最初只有10%左右，2003年提高到约70%，并于2010年达到峰值101%，2010年后这一比重保持在65%—95%的波动区间。土地创造的财政收入为地方政府财政总收入的提高作出了重要贡献。
集体经营性建设用地入市是完善和健全土地管理制度的重要举措。一是有利于全面建立城乡统一建设用地市场，实现集体建设用地与国有建设用地同权、同价、同市、同能、同责，形成统一市场、统一监管、统一产业政策、统一程序、统一服务。二是有利于集约合理利用存量、符合规划的农村集体经营性建设用地。三是缩小征地范围，只有公共利益才能征收集体土地，有利于体现国家和集体两种公有制表现形式的产权公平。四是有利于增加农村集体和村民的土地财产性收入，推进农村、农民经济收入的可持续发展。五是有利于结合乡村振兴的伟大事业，打下农村产业发展和农民致富的有效基础，以满足乡村振兴用地和资本的需求。农村集体经营性建设用地入市是一篇大文章，开好头、起好步是关键。
一、对集体经营性建设用地入市的理解
（一）法律规定
新《土地管理法》第63条对集体经营性建设用地入市作了法律的安排。具体内容如下：
“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”
（二）什么是集体经营性建设用地
集体建设用地在土地调查中编号“203”，主要有三类，一是宅基地，二是公益性建设用地，三是经营性建设用地。
农村集体建设用地 | 宅基地 | 约占80% |
公益性建设用地 | 约占10% |
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经营性建设用地 | 约占10% |
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这个比例是全国二调的基本状况，福建与之一致，全省约52万亩。
经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，主要包括乡镇企业、宾馆、超市、洗车场、加油站、批发市场等用地，还有农村原来的供销社、电影放映场、农村村社活动场等，在土地调查中编号“06”。其中乡镇企业用地占主体，约占90%。
乡镇企业用地形成于上世纪80年代到90年代末，后来几乎不再增加，主要原因：1999年《土地管理法》修订，改革用地方式和用地补偿方式，乡镇企业用地允许只转不征，但用地成本与征地成本基本一样，而集体土地的权利束不如国有土地丰富，所以没有吸引力。1999年以后，基本没有企业采取这样的用地方式了。随着产业与城市转型升级，广东省就出现了“三旧改造”、“腾笼换鸟”。所以严格讲，农村集体经营性建设用地不是一种由法律所规定的用地类型，而是在农村建设用地上兴办乡镇企业之后的遗留产物。而且这些用地具有点多面广、零星分散、权属复杂、基础设施配套落后的特点，利用起来有相当难度。
（三）集体经营性建设用地入市的内涵
从法律到具体的实践还有很长的路要走，具体的落实涉及理论思考、试点实践，以达到立法的初心。
去年11月30日，陆昊部长在省级自然资源主管部门工作调度电视电话会上的讲话第一点就提出了集体经营性建设用地入市如何依法与国有土地市场协调一致，形成城乡统一的建设用地市场。阐述了4个原则，提出了8个“操作层面的问题”，这些问题是“实践中的重大问题，都是操作中躲不开的，但在试点中探索得不够，矛盾问题也暴露得不充分”，包括入市主体、入市范围、严格入市程序和交易规则、强化市场监管等。根据陆部长的讲话精神，学习新法，带着问题深入江苏省的试点实践，进行田野调查，形成以下思考以飨读者。
正确理解新《土地管理法》第63条的规定是首要问题。新修订的《土地管理法》体现了立法者的审慎和限制性，更体现了法律要在实践后留有完善的空间，体现了集体经营性建设用地的特殊性，其他法律对建设用地也有相关的表述和规定，但是作为农村集体经营性建设用地同权、同价入市是首例。一是用途。“工业、商业等经营性用途”，这里的“等”应是“等前不等后”，明显排除了房地产。二是利用方式。只有出让、出租，排除作价入股，而把“出资”安排在了本条第三款的出让以后使用权的权益中，说明了集体经营性建设用地没有作价出资的法律安排，这里的“等”也应认为是“等前不等后”。三是须经依法登记。此处的登记是指集体土地所有权登记，该项工作2012年就已完成，规定可以入市的集体建设用地有两种，一种是指规划尚未形成建设用地使用权的增量土地，另一种是已经设立集体土地使用权的存量土地。
上述三个方面的安排都体现了审慎的、限制性的立法态度，给我们学法、用法、依法实践提供了依据。集体经营性建设用地入市是重大创新，这样的特殊法应优于一般法，按照“稳妥慎重”的要求逐步展开。
二、关于入市主体
入市主体可分为法律主体和实施主体。
（一）法律主体。集体经营性建设用地所属的镇（乡）、村、村民小组三级土地所有权人。这三级的集体经济组织都可以成为法律上的主体，可以依据经依法登记的权属，直接、或者委托、授权方式实践入市的职能。但是作为市场实施合同的主体则要选择财产人格化代表充分的法人作为主体。法人是法律对财产的人格化。只有管理结构优化、内控流程完善的法人才适合成为推动集体经营性建设用地入市的主体。长期以来，集体所有主体实际是缺位的，所以通过强化财产人格化，选择财产人格化较充分的镇政府作为“三级所有的代表”，可以使农村集体土地所有权的财产人格化真正落到实处，可以起到明晰产权的作用。通过实践的检验，今后可以通过立法，以物权法定的形式，起到定分止争的作用。
（二）实施主体。集体经营性建设用地的归属、管理能力、立地条件差别很大，且分布较为分散。实施主体建议可以由乡镇统一承担。因为每个村的情况差别很大，大部分村管理较为松散，能力水平有限。集体经营性建设用地入市是一项专业性较强，政策性要求较高的工作，涉及土地调查、空间规划、确权登记、价格确定，以及建设、环保、产业准入条件等方方面面的要求，更为重要的是土地调整以及带来的收益分配等等，健全的村级集体经济组织可以承担作为主体，但是更多的村集体经济组织可能难以承担相应的实施主体责任，难以履行好供后合同规定的监管等相关职责。
由乡镇集体经济组织统一承担实施主体，可以解决三个问题：一是农村集体经营性建设用地比较分散，要进行统一调整规划，这带来的好处是调整后土地会更适合项目的区位条件和立地条件，从而能达到合理和科学的利用，这更是入市的初衷之一。二是入市的收益分配因为调整带来的复杂性需要乡镇政府牵头协调。以镇为实施主体，会有镇的范围内调整，因为区位、资源禀赋不同造成的收益差距，镇可以从中调节收入，进行平衡，共同发展，均衡贫富的差异，体现社会公平、和谐发展。三是主体的市场责任，有很多的法律关系和行政关系，由乡镇统筹协调为宜。特别是合同的履行、事中事后监管以更具有财产人格化代表充分的法人作为主体就更合适。
由乡镇作为实施主体必须理顺法律关系。一是入市主体的土地所有权人与镇集体经营组织，通过授权或者委托代行实施入市，并明确双方的权利义务关系。《江苏省自然资源厅关于印发的〈农村集体经营性建设用地入市试点方案（试行）〉的通知》（以下简称《通知》）明确土地所有权人作为法律主体，但实施主体可以授权或委托。我们在江苏省级确定的试点单位看，基本上都是委托镇集体经济组织作为实施主体。二是村民或村民代表三分之二通过的程序。集体经营性建设用地入市需要取得三分之二以上村民、村民代表的同意，由于不同村民的知识水平、认知程度、人员素质、实际想法千差万别，对村民的管理又较为松散薄弱，有些村民长期在外务工，如何选出有代表性的村民，如何确保村民代表签名的真实性，如何做到决议的公开、公平、公正，是稳妥推进集体土地入市要解决的重要问题。这是由村集体履行的职责。三是落实“村财镇管”等措施。因为土地的调整和各方经济的分配，这是很复杂的问题，而且如果是租赁，以及企业的税收分成等，村与镇、村与村的利益问题需要提前安排好。村财的管理也是大的问题，江苏省宜兴市试点的“村财镇管”，取得了很好效果，可以借鉴。
三、关于入市范围、方案和方式
（一）入市土地范围
按照陆部长的讲话精神，先用两年左右时间，由省级人民政府在入市需求集中、工作基础好、土地管理水平高的县（市、区）先行推进，原则上可按辖区内县（市、区）数量的10-15%掌握，确需增加的可适当增加。
1.存量集体经营性建设用地入市。因为历史的原因，这些土地比较分散，必将涉及调整利用，要在规划指引下，进行存量经营性建设用地的调整、整合并提出经济指标和各方的利益分配方案。调整要按照陆部长提出的“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的底线；要遵循《土地管理法》63条规定的依法登记、数质量对等、不占用基本农田等要求。江苏省《通知》明确，优先选择存量农村集体经营性建设用地较多、国土空间规划（村庄规划）和确权登记等基础工作扎实、集体和农民有共同意愿、现实有需求的县（市、区）开展试点。
2.规划增量集体经营性建设用地入市。各地新增的集体经营性建设用地入市，一是要与征收土地形成一定的数量比例，不仅要考虑经营性建设用地入市，也要考虑公益性项目土地征收的比例，要使得两种形式入市都顺利进行。二是要与“成片开发土地”征收形成一定的数量比例。陆部长在操作层面8个问题之一，就包括“与成片开发征收土地保持衔接的问题”。这也就应该要明确相应的比例。由于利益的驱动，所以优先设定好这个比例是十分关键的环节，不同的地方、不同的区域、不同的用途，可以有不同的比例。国家可以有一个大的框架，各省市进一步细化可操作的比例。
（二）入市方案
入市主体依据规划条件、产业准入、生态环境保护等要求，编制农村集体经营性建设用地入市方案，明确拟入市宗地的土地界址、面积、使用期限、土地用途、规划条件、交易方式、入市价格、收益分配、集体组织内部土地经济关系调整、入市主体、委托入市实施主体等内容。入市方案须经本集体经济组织或者村民代表会议民主决策确定，并在本集体经济组织所在地公示无异议后，形成入市决议，作为后续申请入市、拟订合同和履约监管协议的依据，并作为政府有关部门受理、审批入市的条件。
（三）入市方式
《土地管理法》63条明确规定，可采取出让、出租的方式。试点实践也证明了这一点。江苏省《通知》规定可以“作价出资或入股等有偿使用方式入市”，但是试点地区的苏州、常州、张家港、宜兴都没有采取这种方式入市，不仅是上位法没有规定，而是入股存在不可预估的风险，因为企业的经营存在不确定性，可能亏损甚至破产，农民和村集体的收入没有保证。他们采取的：一是可以长租短约。租赁的时间可以10-20年，但是每次时间的约定不宜太长，因为企业的经营存在不确定性，发展受阻时土地权属难以理清，容易造成土地闲置浪费，农民农村得不到应有的收入。以合同的方式长租短约，可以及时清理，也有效地制约闲置及双方的权利和义务的履行；发展好的可以续租，更可以办理出让手续。从试点看，这样的方式适合中小企业、刚起步的企业，给双方都留有余地，也为发展留有后路。就是先租后让，发展后可以再办出让手续，合同明确发展的阶段性要求。二是由地方政府先行制定租赁的公示地价，双方可以公平的基础上谈宗地的租赁价格。三是合同规定各种权利和义务，以及续租时的价格，有客观的标准，不得漫天要价，有利于产业发展，有利于农村长远发展，有利于长期的租赁发展。
另外，除《土地管理法》63条规定的房地产以外，政策性的租赁住房可以作为工商业的配套进行建设，住建部正在全国范围推进政策性租赁住房试点工作，筹集房源的来源之一就是利用集体土地建设租赁住房。
如万科2018年初出资入股成寿寺地块。同年3月，成寿寺村集体租赁住房项目得到北京发改委的立项批复。该地块土地经营权归属北京金城源投资管理公司（该公司前身为成寿寺村集体经济组织）。村集体以土地经营权与万科合作，万科负责所有建设成本投入，获得项目45年经营权，村集体获得固定租金+超额经营分红。万科在北京已经获取了6个集体土地建设租赁住房项目，总建筑面积75万平方米，能够提供总计21498间租赁住房，总投资额约90亿元。这必将是工业、商业的配套项目相辅相成。
四、关于入市收益分配
集体经营性建设用地入市后，面临入市收益在国家、集体和个人之间如何分配的问题，而建立公平合理的收益分配机制也是推进集体经营性建设用地入市的最大难点和关键所在。
集体经营性建设用地属于农民集体所有，农民集体依法享有入市增值收益，但土地入市前期道路、绿化、市政管线通达和地块平整等前期开发费用，以及地块周边学校、医院、文体等公共配套服务设施的建设成本，这些是各级政府投入的；如涉及增量的规划集体农用地转用，还需由财政资金承担农业人员安置补偿费用，及对随着社会的发展进步国家对全体公民的社会福利的支出费用等等。所以集体经营性建设用地入市必须处理好国家和集体之间的利益分配问题。同时，在集体与集体之间、集体与个人之间，也要从区域的差异性、分配的公平性等角度系统谋划合理的收益分配机制，使得集体经营性建设用地入市的分配能促进城乡统一的市场良性健康发展。其中国家的收益部分可以参考财政部、国土资源部2016年制定印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，并参考“三块地”改革试点的相关成果。
收益分配要本着向农村、农民倾斜的原则，本着能长期为农村农民发展提供资金支持的原则，特别是当下展开的乡村振兴，不仅仅要提供土地作为承载的作用，更应该解决好振兴中的资金来源和可持续发展，以及资金的科学使用。这在农村显得特别重要。可以分为存量和增量两种不同类型。
（一）存量。因为国家已经在只转不征时，收取了一定的费税，农民也在农转用时得到了一定补偿，所以国家、集体、个人的分配比例建议按1:6:3确定。另外，存量的经营性建设用地入市可能涉及原产权人的回收和补偿问题，特别是原来90年代乡镇企业的重新整合利用，是采取收回，或者保留股权等方式是值得考虑的，可以采取多种方式进行利用。这也是现实存在的。
（二）增量。原则上，国家、集体、个人的收益比例控制在1:7:2比较合理。集体是所有村民的集体，集体给村民的利益可以在后续的经营中给予分红派息来体现。而当下失去土地一次性的补偿和收益是个体区别其他村民的主要体现。这也体现农村集体土地公有制下的个人使用权的基本分配制度。增量土地将涉及被入市土地农民的补偿资金问题，从宜兴的试点看，可以从有资金的村财中解决，如果解决不了，也可以要求租赁企业从后续租金中解决，租金适当降低。
（三）资金使用问题。集体收益的利用、投向和管理要有明确的规定，因为资金量太大了，投向和利用很关键。要可持续，必须是万无一失的项目，可以少利，但一定要安全。可以社会保险资金的投向作参考。按照农村集体资金资产资源管理的有关规定，依法履行民主决策程序，将入市收益纳入农村集体资产统一管理，分配情况纳入信息公开内容，接受审计监督和政府监管。
五、关于监管主体责任
（一）开发利用监管。集体经营性建设用地土地使用权人应当严格按照国土空间规划（村庄规划）确定的用途使用土地，严禁擅自改变规划条件。自然资源部门要加强对使用农村集体经营性建设用地行为的监督检查，严肃查处违反国土空间规划和用途管制的违法问题。
（二）市场监管。作为城乡统一的市场，市场统一，监管也要统一，集体经营性建设用地入市的监管应该纳入省、市、县自然资源部门与国有土地使用权出让统一实行。从规划用途、选择利用方式开始，就应该与市场的要求同步。因为市场的使用者只认这是依法从市场取得的土地，他的权利义务应该是与价格对等、与合同约定一致的。统一的市场有利于体现公有制的两种形式在市场上的平等，保证市场公正。规范的程序更能体现正义。
市场监管可分为两部分，合同产生的权利与义务，由合同的甲方监管；土地利用相关法律的执行由县级以上人民政府自然资源主管部门依法监管。
陆昊部长指出，要突出市、县政府对入市方案的严格把关以及全程监管，包括适用范围、入市主体，严格入市程序和交易规则，强化市场监管要求等。它不是一种新的行政许可，而是行政指导行为，法理上存在。
在具体操作上，建议实行“双合同”监管模式，即在集体土地所有权人与使用权人签订出让合同的同时，县级人民政府自然资源主管部门与使用权人签订开发建设监管协议，落实监管职责。
