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来源：创新研究 作者：张倩、温婧、顾梦琛 【按】自2011年《国家科技成果转化引导基金管理暂行办法》发布以来，科技成果转化引导基金相关政策体系日益完善，在国家政策带动下，各级地方政府纷纷发起设立政府引导基金。以宁波、广州等地为代表的政府引导基金在支持科技成果转移转化、加快区域经济高质量发展方面已发挥了重要作用。中国科协创新战略研究院课题组从政策体系、阶段特点、投资成效入手，分析了我国政府引导基金发展现状，对政府引导基金在运行过程存在的规模效应有限、市场化管理运作不足等问题进行研究，并提出政策建议。 一、政府引导基金发展概况
目前，我国正处于产业结构优化升级、加快推动经济高质量发展的重要时期，科技创新的战略地位日益凸显，科技成果转化作为打通科技创新“最后一公里”的关键环节备受关注，随着政策体系不断完善，政府引导基金已进入精耕细作新阶段，加快促进科技成果资本化、产业化的实践案例层出不穷。 一是国家科技成果转化引导基金政策不断完善 国家科技成果转化引导基金作为政府引导基金，可充分发挥财政资金引导放大的作用，吸引更多社会资本向科技成果转化集聚，进而实现以资本的力量助推科技创新。从图1中对相关政策梳理情况可以看出，自2011年7月至今，国家科技成果转化引导基金相关政策密集出台，政策体系日益完善。从内容上看，这些政策从资金来源、投资方向、支持方式、风险管理、退出机制、子基金的管理等方面对科技成果转化基金的全生命周期进行了规范。 二是政府引导基金已进入精耕细作新阶段 2019年，国务院出台《政府投资条例》，进一步规范了政府投资行为，加强了对政府资金的预算约束，政府引导基金也随之进入到了增量逐步减少、存量精耕细作的新阶段。如图2所示，自2016年政府引导基金历经高速增长后，基金的目标规模、新设立基金数量均呈现放缓态势，2016-2021年，新增基金目标规模年均增长率为-29.4%，同时，存量基金纷纷通过修改出资比例、返投比例、返利政策等方式激活现有引导基金。 三是推动科技创新和成果转移转化效果显著 政府引导基金在提升企业创新能力、孵化新企业、助力产业升级、优化资源配置等方面均取得了显著成效。
二、基金运作问题分析
经过多年发展，宁波、广州等城市在以基金推动科技成果转移转化、加快区域经济高质量发展方面取得了显著成效，但部分地区的基金运作过程中仍面临诸多问题： 一是欠发达地区科技成果转化市场融资吸引力不足，基金规模效应有待提升 北京、深圳等一线城市在地区生产总值、财政收入、科技实力等方面优势明显，科技成果转化引导基金具有市场竞争力，不乏动辄上百亿的大规模引导基金。但由于科技成果转化资金投入大、投资风险高、回报周期长等原因，欠发达地区科技金融市场吸引力相对薄弱，通过政府资金吸引优质社会资本难度较大，基金规模普遍偏小，对成果转化和产业升级发展的支持作用不足。例如，贵阳在2010年至2020年10年间，虽先后设立了贵阳市引凤高技术创投基金、贵阳市工业和信息化产业发展引导基金、贵阳市中小企业发展基金等10支产业发展引导基金，但资金总规模仅近60亿元。 二是市场化运营管理体制机制不健全，影响引导基金运行效果 引导基金成立后虽然由专业管理机构进行运作管理，但实质上仍受政府控制，影响了基金市场化、专业化管理运营，大大削弱社会资本参与引导基金的积极性，限制了优秀创投机构的进入。对各地引导基金管理办法的梳理可见，各地方政府出于吸引资本流入、发展本地经济、保障财政出资安全等考虑，在地域、投资方向、投资阶段和限额等方面设限颇多，如只能投资本地重点扶持的产业，而对某一行业的投资比例不得超过或低于多少等。同时，基金退出机制设计仍需细化，通过各地政府关于引导基金退出规定的对比可以看出，退出方案的设计几乎“千篇一律”，都只是模糊规定了退出的时机和依据，如依据规定，在基金存续期满后强制退出，而没有考虑不同产业和企业的生命周期，会导致引导基金发挥引导支持作用的时间受限。 三是中介机构服务水平不高，科技成果评估能力有限 科技成果转化引导基金通常有行业主管部门、金融机构、个人投资者、企业投资者等多元主体参与，而懂金融、懂科技、懂市场的综合型专业人才严重匮乏，难以满足基金运作管理需要。同时，部分地区科技金融领域的中介服务机构数量较少，且在科技成果价值评估方面专业能力有限，严重影响投资决策，进而限制了机构的投资行为。 三、以基金推动科技成果转化的政策建议
一是加大政府投入，吸引金融机构和社会资本多方参与，扩大科技成果转化引导基金规模 各级政府加大资金投入力度，降低社会资本的投资成本和风险，强化对金融机构和社会资本的吸引力。降低基金准入门槛，吸引和鼓励社保基金、保险资金、证券公司等各类新型金融机构及海外资本流入，共同参与设立母基金。鼓励高校、科研院所、新型研发机构、龙头骨干企业等多元创新主体拓展投资功能，通过建设专业化众创空间、科技企业孵化器等载体平台形式参与母基金的建设和投资活动。 二是实行市场化运作管理模式，充分释放科技成果转化引导基金的作用 划清政府公共职能与市场利益之间的界限，适当放宽出资比例、返投比例、准入门槛等限制，让引导基金按市场化机制良性运行。做好跟踪调查研究，以地方发展需求为导向，决定政府引导基金的规模、投向及后续监管，引导社会资本真正流向产业发展所需之处。积极借鉴国际做法，充分考虑基金运转的市场规律，将退出期限、退出收益与投资阶段、投资期限紧密结合，细化基金退出机制。 三是引用专业管理团队，提高中介机构服务专业水平 综合考虑团队募资能力、投资业绩、研究能力、管理机制等多维度遴选管理团队，并鼓励欠发达地区与中东部地区的基金管理团队合作成立管理机构，吸引更多市场化优质管理团队参与子基金管理。引导科技金融领域的中介服务机构建立规范严谨的科技成果评估机制，优化科技成果评估内容，集聚精通专业技术、市场与管理的专家参与评估论证，将政府、市场、研发主体有机结合，提升科技成果价值评估的准确性和科学性，增强科技成果转化引导基金运行效率和效果。 四是探索拓展增值服务，助力被投企业发展壮大 建立引导基金时不仅要投入资本，还应为所投资企业提供全方位增值服务。提供组织架构、财务管理、人力资源、市场营销等方面的咨询服务，帮助所投企业进行团队建设，提升公司管理水平。提供融资退出服务，帮助企业募集资本并寻找后续投资，全力帮助企业进入资本市场，为科创板积累后备企业资源。关注企业生命周期的全流程，积极提供小试中试、技术对接、知识产权咨询、商业模式打磨、场景路演等服务，丰富科技服务内容。 |
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