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国企是国家的对外战略工具吗？——以“一带一路”框架内东南亚地区的合作项目为例  作者：聂文娟，外交学院国际关系研究所副教授，主要从事东盟非盟比较研究、国际关系理论研究。 来源：Wenjuan Nie, "China's State-Owned Enterprises: Instruments of Its Foreign Strategy?," Journal of Contemporary China, Vol. 31, No. 135, 2022, pp. 383-397. 导读 国有企业在“一带一路”倡议的建设过程中发挥了重要作用，但在这一过程中，国际社会也对该倡议内国企的经济行为有政治化的误解。 国企“走出去”是企业的经济行为还是服务于国家的政治战略目标行为，国企到底是不是国家的对外战略工具？如何正确认识这一问题不仅对国企的进一步“走出去”至关重要，同时也对中国的“一带一路”倡议乃至中国的国家形象构建产生深远影响。本文从“一带一路”进程中我国国企在东南亚国家的具体实践出发，分析了国企与政府关系的不同模式，探讨了在不同模式下二者利益关系的契合度和优先等级，并最终得出结论：只有二者的利益关系具有一定的契合度，并且后者具有一定的优先等级时，“战略工具论”才能得以成立。 通过本文的研究，学界能对国企与政府的关系有更全面的认识，二者利益关系的区分也有助于我国国企与国家利益在“一带一路”建设中得到更好的维护。 国有企业与政府关系的现有研究 国有企业是在不同社会制度下都普遍存在的一种企业形式，它是由政府拥有和控制的企业。中国国企包括中央直属企业（CGOEs）和地方所有企业（Local-government-owned enterprise）。在中国国企“走出去”的过程中，这些企业与中国政府有着密不可分的联系。总体而言，学界普遍认为国企与政府之间存在联系，但在分析这种联系的性质时存在分歧。 首先是工具论（Instrumental argument）。这一派观点认为基于国企自身的特有属性，即作为社会主义制度下的特殊经济组织，负责维护政治制度、实现政府政治目标和社会建设，因此国企“走出去”的行为服务于中国国家的政治战略目标。国企为什么会服务于中国政府的政治目标，国外学者认为这一原因在于国企高管的任命机制，例如重要央企的三个高层职位都是由中组部任命的党员。但这种观点完全忽略了国企作为经济行为体的逐利本性，忽视了企业具有一定程度的自主属性，因此也不能解释国企在实践中出现的部分背离政府政策的行为。 其次是合作论（Cooperation argument）。这一派观点认为国企“走出去”的进程中，中国政府积极出台政策，帮助企业开拓海外市场和对接国际资源。中国政府为什么会积极帮助企业，有观点认为这是基于国企自身所具有的重要性——国企是中国社会主义制度和中共执政的重要基础，是国家安全的重要保障，也是国家治理市场失灵的有效手段；国企更是我国参与全球治理的重要载体，是推动国家全球战略的重要手段。这种观点具有一定的合理性，但却忽略了在实践中，存在着大量的国企在没有政府支持下自身“走出去”的模式，企业和政府关系的多样性没有得到充分的重视。 第三种是弱联系论（Weak connection argument）。有学者认为，国企本质上是自主的，是市场驱动的，可能会“适应、修改甚至颠覆政府指令”。不幸的是，这种观点只是部分地说明了企业与政府之间的关系。它无法解释为什么在某些情况下，中国政府可以对国企施加强大的影响，正如工具论所述的那样。 综上，中国国企与政府的关系是高度复杂的，每种观点都有利有弊。因此，本文借鉴现有研究，转向条件性问题，即在什么条件下工具论适用，在什么条件下不适用。 一带一路”实践中的国企-政府关系模式 东南亚地区是中国“一带一路”建设的重点地区，本文以中国国企近年来在东南亚地区展开的大量合作项目为例，考察了项目中企业与政府的关系。本文提出海外项目中国企与政府的互动关系主要存在着三种模式：企业模式、企业+政府模式、政府+企业模式。只有当政府对国企的支持是直接的且可以被制度化时，政府支持因素才会被考虑。因此，本文将主要关注政府的实质性支持，例如财政支持（Financial support），毕竟项目融资对国企在投标和完成项目时非常重要。 1.企业自主模式（Independent SOE） 企业自主模式是一种国企自主追求自身海外利益的行为模式。在这一模式中，企业是项目合同签订的主体，项目的调研、竞标、融资以及风险管理均由企业自主承担，政府部门参与监管但并未起到主导或协助支持的作用，企业的商业行为具有高度自主性，其自主投资、自担风险和自享利益，与国家的政治目标并无关联。这一模式中国企与政府部门的互动主要表现在行政管理上，即需要获得在国内相关部门的批准，并接受监管与检查。除了所有权的差别外，这一模式中的国企行为受市场力量驱动，与私企运营方式类似。具体到工程项目中，企业通过市场投标或业主方的邀标、议标获得项目合同，企业还须自身进行市场融资并承担全部风险。 马来西亚皇京港口项目（Melaka Gateway Project）是上述企业模式的一例。马来西亚凯杰发展有限公司是皇京港项目的主要开发商，该项目是一个私人投资的项目。2016年9月，中国电力建设股份有限公司与马来西亚凯杰公司签订合作框架协议，共同开发及建设马六甲皇京港项目。中国电建自主签订了项目合同，并与其他公司成立了新的投资实体，按照市场经济规则进行融资，中国电建需要前期垫资，由自身承担市场风险。 2.企业+政府模式（SOE + government） 与企业模式相比，企业+政府模式是由国企主动发起的“走出去”行为，国企参与了市场竞标或受到业主方的邀标、议标等，但企业在融资方面受到了政府的资助，表现为通过政策性银行（指由政府设立的，不以自身逐利最大化为主要目标，主要为贯彻政府特定政策进行融资的机构）或政府专项基金（例如丝路基金等）进行融资。其操作流程一般是先有项目商务合同，再有政策性银行的贷款协议，因此企业主导，政府支持是这一模式的主要特征。 柬埔寨甘再水电站项目（Kamchay Hydropower Dam Project）就是企业+政府模式的一例。2004年7月，柬埔寨工业部以国际竞标的方式公布了该项目，2005年1月中国水电建设集团国际工程有限公司和另一家中国公司在柬参加了该项目的投标。最终该项目的固定资产投资的72％是从中国进出口银行以贷款的形式获得的。中国政府并未响应柬方提出的适用于政府间合作的优惠贷款的请求，仅提供一般出口信贷。 3.政府+企业模式（Government + SOE） 在国企“走出去”的进程中，还有一种模式是政府+企业模式，该模式是由政府主导、企业参与的项目。其典型特征是政府部门（如发改委、商务部）或其代表机构介入了项目的进程。一般情况下政府部门与对方进行了项目的谈判，政府代表是相关协议签订的主体，企业是合同实施的主体，负责专业技术以及最终的项目建设工作。在融资事项上，一般由中国进出口银行和中国出口信用保险公司分别提供贷款及信用担保。在这一模式内，政治和外交考虑在政府参与项目过程占主导。因此，这种模式促进了两国战略政治、经济和外交关系的发展，同时也推动了中国国企进一步走向全球化。此外，政府与企业的关系因项目性质不同也存在着多种合作形式。 雅万高铁项目（Jakarta-Bandung High-speed Railway Project）就是政府主导企业参与的模式。两国最高领导人亲自推动了项目的实施，且中国政府不需要印尼提供主权贷款担保。 综上，如图1所示，国企“走出去”的三种模式中行为主体不同，企业与政府的互动关系也不同。  国企是国家对外战略的工具吗？ 在国企不同的“走出去”的模式中，存在不同类型的政企关系，因此回答关于国企是否是国家的对外战略工具这一问题需要具体分析二者的利益关系是否符合两个标准：一，利益契合度（The fitness of interests），即国企在他国追逐经济利益的行为是否符合国家的对外政治战略目标？二，利益优先等级（Priority of interests），即国企是否会在一定程度上牺牲自身的经济利益而服务于国家的政治战略目标？只有二者的利益关系具有一定的契合度，并且后者具有一定的优先等级时，“战略工具论”的观点才能成立。 在企业自主模式中，作为市场经济行为体，企业自主经营，自负盈亏，政府尽管具有监督管理职能，但并未实质性参与运营，因此不能认为企业行为和国家对外政治战略行为直接关联，“战略工具论”难以成立。 在企业+政府模式中，企业的市场经济行为受到了政府政策性银行的融资支持，因此企业的经济行为不会与国家对外的政治战略目标分道而行，二者具有同向发展的趋势，但基于二者之间的联系是一种市场性的金融激励，而非直接的行政指令，因此容易出现同向不同步的发展态势，具有微弱的战略工具论意涵。在这一模式中，同向不同步的态势意味着国企追逐经济利益的行为大多数情况下符合国家的对外政治战略目标，但国企逐利的本性没有受到政治目标的影响，利润最大化行为与国家政治目标之间存在差距。 在政府+企业模式中，政府发挥主导作用，企业参与项目进程，政府实质性参与到项目合同的谈判进程当中，政治外交战略目标被置于有限考虑的地位，因此企业在很大意义上成为国家的对外战略工具。但二者的关系并非政府制定政策，企业执行政策的简单的上下级垂直关系，二者的关系更类似于一种基于不同职能的水平合作关系，二者利益和而不同（convergent rather than strictly congruent）。在这一模式中，企业经济利益的扩展符合国家的政治战略目标，且为国家对外政治目标牺牲了部分经济利益，符合战略工具论的观点。然而政府与国企仍存在差别。国家的政治目标和利益集中在国家形象、双边关系、社会效益上，故政府眼光较为长远。而国企关注具体项目和地方利益，目光较为短浅。 综上，在不同的国企“走出去”模式中，企业经济利益与国家对外政治战略利益互动关系不同，因此战略工具论只在一定条件下成立，如图2所示。  图2：国有企业经济利益与国家政治战略利益关系 结论 在中国国有企业于东南亚“走出去”的过程中，只有政府+企业模型才能证实“战略工具论”，在该模式中，为了服务于政府的政治战略，海外运营国企的利润最大化倾向被削弱。相比之下，在企业自主模式和企业+政府模式中，国企的利润最大化倾向不受影响，国企的利益与政府的政治战略并不一定一致。 本文发现，（政府与国企之间的）工具关系是二者讨价还价的结果。在政府提供优惠贷款或项目合同的条件下，某些国企在海外经营中，将沿着政府的方向，与政府的战略重点保持一致。因此，在海外经营的国企是否对政府有帮助，取决于政府的商业产品。利用这一发现来分析其他国家的国企具有启发性，西方国企在海外活动中比中国国企拥有更大的自主权。本文还发现，政企工具关系的内容主要局限于经济领域，商业产品是政府与国企之间的主要制度纽带。 国企对中国的政治体制和经济体制都具有重要意义。一方面，过分广泛地将国企服务于战略目标将损害国企作为经济实体在全球市场中的作用，这将进一步削弱中国经济的竞争力。另一方面，忽视国企的工具性价值将导致中国在国际交往中无法满足其战略需求，将在政治方面对中国的崛起产生负面影响。 词汇积累 国有企业 State-owned Enterprise 政策性银行 Policy Bank 国家发改委 National Development and Reform Commission（NDRC） 译者：高湑喆，国政学人编译员，外交学院外交学系，研究兴趣为东南亚国际关系。 校对 | 任怡静 何伊楠 审核 | 施榕 排版 | 杨璐蔓 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。  |
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