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摘 要 基层政治建设是在坚持和加强党的领导的基础上，建构基层民主政治体系并维持稳定政治秩序的系统行为。在基层治理实践中，加强基层政治建设就是要增强党的领导政治韧性，明确党建构基层治理秩序的政治责任，坚定以人民为中心的政治立场，提高破解基层治理困境的政治优势，夯实基层治理的政治根基；优化基层党政结构，实现党政行为联动、价值同构与责任共担，创新基层治理党政统合机制、基层群众参与机制与公共服务供给机制；提高基层政治能力，引领提升社会再组织化程度，增强基层群众治理主体性，实现基层治理的实质性治理参与，建设基层治理共同体，推动基层治理体系和治理能力现代化。 关键词 基层政治建设；基层治理；政治韧性；结构优化；能力提升 在中国政治发展中，基层政治建设涉及双重面向：一方面是党自身的基层政治建设。作为基层党建的“灵魂”与“根基”，党自身的基层政治建设以明确政治纲领、贯彻政治路线、坚守政治立场、实践政治目标、严明政治纪律为基本要求，以建立、规范并坚持党的领导为关键内核。加强基层政治建设使党始终保持政治上的先进性和纯洁性，是党明确其政治属性以区别于其他政治组织的根本路径。另一方面，是党领导的基层政治建设。作为国家政治建设的基础领域，基层政治建设是现代国家建设的重要内容，以发展基层民主政治为价值取向，以规范基层政治主体间关系、建构稳定的政治体系为基本目标。党的领导是基层政治建设的根本前提，决定其根本方向与基本议程。在此意义上，党自身的基层政治建设为党领导的基层政治建设奠定基础。本文从党领导的基层政治建设的视角出发，考察党加强基层政治建设引领基层治理的发展逻辑，阐释其对于推动基层治理体系和治理能力现代化的政治价值。 一、党加强基层政治建设的基本意涵 基层政治建设是围绕基层党组织、基层政府、基层社会与基层群众等主体开展的系统建设行为，体现规范主体权力并规制主体行为进而使其关系合理化与制度化的过程。党加强基层政治建设，即在坚持和完善党的领导的前提下，创设基层民主空间，吸纳群众参与基层政治过程，从根基上增强政治系统的适应能力，以实现持续稳定的基层政治发展。具体而言，党加强基层政治建设的意涵体现在以下三个层面： 一是增强党的领导政治韧性。党的领导是基层政治建设的前提，而不断推进的基层政治建设也以进一步巩固党的领导为目的。一方面加强基层政治建设落实党的领导制度，转化党的领导制度优势，发挥党的领导制度价值，夯实党的领导基础；另一方面，加强基层政治建设规范党在基层的领导行为，优化基层政治主体间关系，调节基层政治主体间互动，增强党的领导有效性，以此使党的领导体现超强政治韧性。 二是优化基层政治结构。基层政治结构是基层党组织、政府与群众等政治主体在互动过程中建构的。首先，坚持和加强党的领导构成该结构的政治基础，并决定政治结构建设的基本方向。其次，党政关系构成该结构的核心要素。中国共产党作为执政党，其组织与对应层级的政府形成嵌合式关系结构。其中，党的组织承担决策职能，基层政府则作为党的决策执行结构。最后，党群关系是该结构的保障性要素。广泛覆盖基层的党组织承担政治领导、组织动员与服务供给等职能，是基层群众进行组织化利益表达、有序政治参与以及平等享有公共服务的保证。 三是提升基层政治能力。基层政治建设以实现基层民主为目标，一方面要求党提高引领社会组织化发展的政治能力，“推动组织性社会力量的成长，以此来增强那些缺乏政治资源和政治影响渠道的社会群体的力量”，将其包容进政治决策过程；另一方面，则要求党提高引领创设基层参与空间与吸纳基层群众政治参与的政治能力，实现群众的参与权利，提高基层民主发展效能。 在实践中，党加强基层政治建设对于推进基层治理现代化发挥引领性政治价值。基层治理是由基层党组织、政府、市场与社会组织、群众等治理主体形成的协作框架。现代化基层治理以坚持和加强党的领导为根本前提，以增进人民福祉为出发点和落脚点。因此，推进基层治理现代化，首先，有赖于加强基层政治建设增强党的领导政治韧性，发挥党的领导制度优势，在党的领导下建构并维持稳定的基层政治秩序，使基层治理始终以实现群众利益为旨归；其次，需要通过优化基层政治结构，实现党政行为协同、价值同构与责任共担，使基层治理始终以提高基层群众的获得感、幸福感、安全感为目标；最后，需要提升党引领基层发展的政治能力，领导建构基层治理共同体，推动基层治理体系和治理能力现代化。 二、增强党的领导政治韧性，夯实基层治理的政治根基 坚持和加强党的领导是现代化基层治理的政治根基。政治韧性是政治系统在面临冲击和干扰时在本质上保持其功能、结构、反馈以及自我认同所具备的抗逆力和复原力。中国共产党产生于革命情境，在极端战争条件下建立党的集中统一领导制度，确立党的领导权并夺取国家政权的过程使党形成高度政治韧性。新中国成立后，党的领导地位得到宪法和法律的确认，党也在领导国家建设过程中形成完善的领导制度体系，以此进一步巩固党的领导合法性基础，增强党的领导政治韧性。加强基层政治建设，一方面把党的领导制度贯彻至基层，确保党始终处于基层发展的领导核心，把党的领导落实到基层治理各领域各方面各环节；另一方面，规范党在基层的领导行为，在发展基层民主的政治建设目标要求下，党在领导基层治理的过程中落实全心全意为人民服务的政治宗旨，以此规范政党权力及其治理行为，有效发挥基层党组织的治理引领作用与服务功能。在基层治理场域，坚持和加强党的领导是现代化基层治理的根本前提。通过加强基层政治建设，增强党领导基层治理的政治韧性，进一步明确领导建构基层治理秩序的政治责任，坚定以人民为中心推进基层治理现代化的政治立场，将领导基层治理的制度优势转化为破解基层治理困境的治理效能，夯实基层治理的政治根基。 （一）增强党的领导政治责任，建构稳定的基层治理秩序 始终坚持党对一切基层工作的政治领导是加强基层政治建设的核心要义。执行党的领导制度，发挥党的领导制度优势，是党在面临复杂、动态的基层治理环境时保持政治定力，贯彻落实建构基层治理秩序的正确路线、方针、政策的政治保障。 党领导建构基层治理秩序的探索始于新民主主义革命时期。彼时肇始于清末民初的基层治理实践因西方入侵被迫中断进程，以基层政府吸纳社会名流介入公共事务治理、民族企业家创办公益基金会参与社会福利供给、商业协会和慈善组织等自治团体引领公共意见表达与传播为主要特征的基层治理秩序也随之被破坏。在革命斗争中，党建立革命根据地并领导建构新的基层治理秩序。通过加强基层政治建设，党贯彻一元化领导制度，增强对革命根据地的政治领导力，以完成建构统一民族国家的政治使命为目标组织基层治理主体，重构基层治理秩序。一方面，党明确建立人民民主专政的目标，将实现人民当家作主作为党的领导的出发点和落脚点。在革命根据地，推行土地改革，推翻封建制度根基，回应基层群众的土地诉求从而实现有效动员。同时，领导成立农抗会、妇抗会与青救会等基层群众组织，对组织化基层治理进行初始探索；改造并吸纳地主、士绅、宗族等传统基层治理主体，扩大党建立民主政权的基础。另一方面，创造实施“三三制”，建立抗日民族统一战线。在革命政权中，吸纳共产党员、非党左派积极分子以及资产阶级和开明士绅的中间分子，实现基层治理主体间的良性互动，建构合作性基层治理新秩序。新中国成立后，党在基层贯彻落实党的领导制度，增强党领导基层治理的政治定力，并根据基层治理需求适时调整具体的领导行为，引领重塑基层治理组织化秩序。一是执行党的领导制度增强党的组织领导力，引领建构并维系稳定的基层治理秩序。稳定的基层治理秩序对于新兴国家至关重要，特别是“政治现代化的源泉在城市，而政治稳定的源泉却在农村”“一个政党如果想首先成为群众性的组织，进而成为政府的稳固基础，那它就必须把自己的组织扩展到农村地区”。因此，中国共产党积极推行“政党下乡”，不仅以基层党组织为原点建构新的基层治理组织单元从而实现对农村基层群众的组织动员，更重要的是“党将其领导体制延伸到农村社会，从制度上沟通党和国家与农民之间的关系”。民主集中制的贯彻落实增强基层党组织的制度执行力，使其以为人民服务的制度思想为其行为依据，从根本上实现对群众负责。二是在基层贯彻党的领导制度以规范领导行为，尊重基层群众作为政治主体的地位并包容其参与政治过程。党的领导是加强基层政治建设的根本前提，而贯彻落实党的领导制度也使党的领导得到进一步规范。党的领导建立在人民认同的基础上，一方面因为党的先进性和纯洁性；另一方面，则因为党始终代表最广大人民群众的根本利益，坚持从群众中来，到群众中去。通过加强基层政治建设，党增强坚持和贯彻群众路线的政治定力，保证基层党组织在基层治理过程中落实全心全意为人民服务的政治宗旨，尊重基层群众的民主参与权利，实现基层群众的根本利益。 （二）坚定党的领导政治立场，明确基层治理的价值取向 “任何制度都是价值伦理与制度形式的有机统一，建构制度的目的本身所蕴含的价值诉求以及对制度进行伦理评价的标准都涉及价值问题”。党的领导制度体系内蕴党以人民为中心的政治立场，体现全心全意为人民服务的政治宗旨。加强基层政治建设，贯彻执行党的领导制度，将在党领导基层治理的过程中进一步落实“人民至上”的制度价值，明确基层治理的价值取向。 现代化基层治理是在党的领导下由基层党组织、基层政府、市场组织、社会组织以及群众等多元主体协作供给公共服务与解决公共事务的过程。基层治理所涉及公共问题通常关涉群众切身利益，治理效能因此直接影响群众对党的领导的认同程度。通过加强基层政治建设，贯彻落实党的领导制度体系，坚定党以人民为中心的政治立场，引领基层治理始终以实现群众诉求为其价值取向。此外，“中国共产党始终将党的领导建设定位在党与人民的关系之中，并创造性地提出了实现党与人民制度性统一的现代民主制度形式：人民民主”。在基层，通过执行党领导人民民主的相关制度，将平等、法治、互惠与责任等民主发展共识植入基层治理，“以民主的体系和机制为治理提供合法性，把治理的绩效建立在民主的磐石上”，使公平和效率共同成为治理的突出价值。在此，党作为基层治理的领导主体，将尊重基层群众作为积极治理主体的主动性和能动性，寻求开放基层治理参与的制度空间，创新并规范基层协商路径，通过包容基层群众参与治理决策制定、执行与评估的过程，提高决策合理性及其公众接受度，进一步夯实党的领导的群众根基。 （三）发挥党的领导政治优势，破解基层治理累积性困境 加强基层政治建设的重要目标即将党的领导制度优势最大限度转化为治理效能。“制度作为规范体系，本身是静态的，其内在价值只能在动态的治理实践中得以彰显，因此制度的优势需要通过国家治理及其效能来体现”。在治理过程中，制度的优势将集中体现为促进公益事业与抑制公害事务两个层面。这意味着党的领导制度在基层有效地执行将在保障党全面领导基层治理的基础上，增强党对基层治理发展变迁的政治适应力，以有效应对基层治理环境压力和潜在的风险考验。 新中国成立后，国家经历长时段全能主义政治时期，呈现出通过建立强有力的政党或政府机构以利用其政治力量、组织和方法深入和控制每一个阶层和领域的局面，基层治理因而具有权威主义特征。改革开放以来，党领导推进政治建设，在规范政党权力的同时也使得国家权力呈现后退状态，基层社会因而开始获取相对独立发展空间，整体性社会呈现解构趋势。“当经济与社会发展所带来的变化出现时，政党是不能不作出必要反应的”“在市场经济使竞争成为包括国家在内的各种政治单位和政治力量的共同生存方式的条件下”“寻求不断的变革与发展应该是现代政党及其执政的重要政治方略”，以回应基层发展环境变迁所带来的各种风险和考验。因此，加强基层政治建设的重要落脚点在于转化党的领导制度优势，以增强党的政治适应力，回应不断变化的基层治理环境。一方面在基层执行党的领导制度着重强调党中央权威及其集中统一领导的重要性。党的领导制度执行以坚持党中央强有力的统一领导为根本政治前提，增强基层党组织把党中央的重大决策任务转化为基层具体工作的能力，更好地发挥党在基层治理中的领导核心作用。另一方面，基层治理充斥的风险考验对坚持和加强党的领导提出新的要求。基层公共服务不均衡、化解利益冲突机制不完善以及基层协商参与不规范等问题使得基层治理充斥诸多风险挑战，而传统以政治整合代替社会治理的行为惯性也使得基层治理面临主体性缺失、参与价值认知差异与治理权威认同弱化等困境。因此，必须对基层治理进行统筹性体系规划。作为中国唯一的执政党，中国共产党“掌握着国家的核心政治权力。没有党自身的改革，就不可能有国家的政治改革没有党自身治理现代化，就不可能有国家治理的现代化”。通过加强基层政治建设，从制度层面规范党的领导行为，改革党的领导方式，确保党始终把握基层治理发展大局，提高党对应基层治理困境的政治优势，是推进基层治理现代化的根本政治保障。 三、优化基层政治结构，创新基层治理的党政运行机制 “党委领导、政府负责”是支撑现代化基层治理运行的重要机制。改革党政体制，规范党政关系以建立完善的党政结构是党加强基层政治建设的重要目标。在基层治理过程中，党的基层组织及其对应层级的基层政府之间形成统筹嵌合体制，党的政治理念、政治价值与政治行为对基层政府的行政理念、行政价值与行政行为进行功能性嵌入与结构性耦合。如何协调党委领导与政府负责之间的关系成为基层治理的核心议题之一。在党政统筹嵌合体制中，党政关系并非“对等的权力主体之间的关系问题，而是党在国家治理格局中对政府权力的安排和规范方式问题，党在这一关系中处于绝对的主导地位”。因此，加强基层政治建设应在坚持和完善党的领导的前提下，进一步规范党政关系，促进党政协同，以创新基层治理机制。 （一）实现党政行为联动，创新基层治理党政统合机制 党政关系的实质体现为政治权力与行政权力的统合，在基层治理中以政治机制与行政机制的交互为特征。其中，政治机制“旨在打破传统科层制的束缚，依靠政治动员增加治理的灵活性，使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力”，行政机制则是基于“事本主义的，需遵循常规的、程序性的方式处理问题，以减少不确定性”。基层治理中的党政统合机制建立在科学合理的党政关系基础之上，既能够利用党的政治整合与组织动员优势克服科层化治理在资源协调与执行效率等方面的弊端，也能够规避基层运动型治理的不稳定性，实现治理的有序性和规则性。 在实践中，优化基层政治结构的核心议题之一即为规范党政关系，创新基层治理中的党政统合机制。具体而言，一是形塑党政共治理念。在党的领导下优化基层政治结构，以党的先进政治理念、政治立场和政治宗旨等影响基层政府，增强行政过程的公共性、服务性与责任性。二是增强党政决策制定与执行的逻辑衔接。在党政统筹嵌合体制中，党组织居于领导地位，掌握决策权力。通过加强优化基层政治结构，确保基层政府服从党的领导并作为党执政的重要载体将党的决策转化为具体施政行为，实现预期目标。三是畅通党政协同治理路径。传统政府科层制结构“往往存在严重的层级矛盾、条条矛盾和条块矛盾问题”，政府内部机构与资源的不协调成为基层治理无效的“死结”。通过优化基层政治结构，规范非常态的、政策性的“领导小组”“专门委员会”“临时指挥部”等项目制治理机构的运行过程，既在防范基层治理过程中出现党政关系不畅、政令运行阻滞等问题，也在一定程度上突破政府科层制壁垒，实现党政机构职能协同，解决基层政府跨部门资源供给与整合困境，提高基层治理效能。 （二）推动党政价值同构，创新基层治理群众参与机制 实现党政价值同构即意味着把党以人民为中心、坚持人民主体地位的价值理念嵌入基层政府，引领加强政府公共性改革。党加强基层政治建设的价值归向即实现为民执政、靠民执政。这既是由马克思主义政党的根本性质决定的，也是使命型政党在面临国家治理任务时所进行的必然选择。党在利益诉求上的人民性、无私性和超越性既是使命型政党的基本特征，也是党始终保持先进性和纯洁性以赢得最广大人民群众的信任，成为国家建设与国家治理领导力量的根本保证。 优化基层政治结构，在党的领导下引领政府公共性改革，把党以人民为中心的政治价值植入基层政府，使其清楚认知其“产生、存在和发展的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务”，并进一步明确基层政府的权力来自社会授权，以公民参与重建基层政府信任，重构公民与基层政府之间的合作关系，是公共性建构的基本路径。由此，吸纳基层群众参与治理以实现其根本利益成为基层党政机构共同遵循的治理价值，并在基层治理实践中积极创新群众参与机制。一是创设基层群众协商参与的有效机制。基层党政机构应秉持“人民至上”的治理理念，以吸纳群众利益表达和决策参与为目的，主动搭建基层协商平台，同时开放基层群众参与“元协商”，即允许群众与党政机构共同制定协商参与规则，并享有将其利益诉求输入决策过程的平等机会。二是完善基层群众协商参与的代表选择机制。协商代表包括群众代表、人大代表与政协委员等三个群体。一方面利用分层随机抽样等科学选择机制决定参与协商的群众代表，同时利用“互联网+”技术推动协商参与过程数字化和智能化，降低基层群众参与成本，最大限度保证基层群众利益表达的广泛性和代表性。另一方面，落实基层选举制度，规范基层选举秩序，充分发挥基层人大的利益综合优势，提高人大代表的协商能力；同时，完善政协委员的提名推荐与协商确定等程序，提升其精准介入基层协商的能力，以更有效地将基层群众的利益诉求输入党政决策过程。三是规范基层群众协商参与的考核评估机制。注重对协商质量的考核，将基层协商参与者的信息获取性、话语公共性、推理互惠性与机会平等性等内容作为考核指标，把基层党政机构与群众的互动程度、采纳群众意见或建议的范围与程度等纳入考核体系，避免形式化协商或工具式协商等问题。同时，开放群众对基层党政部门的常规问责渠道，并将基层群众对协商结果的追踪与考查路径制度化。 （三）实行党政责任共担，创新基层治理服务供给机制 在基层治理中落实党政同责，提高公共服务供给的党政合力是回应基层治理结构性问题的有效方式。通过优化基层政治结构，将党的政治价值与理念更好嵌入基层政府，同时，辅之以制度规范基层政府权力行使边界，使其认同增强社会公平正义的基本职责，从而提升公共服务水平，着力解决人民群众关注的民生问题。 改革开放以来，基层经济持续高速增长。直至20世纪90年代中期，以经济效率为先、“只有经济政策，没有社会政策”的发展战略产生诸多社会问题。一方面，社会物质差距与价值差异加剧，“市场化改革的思维逻辑向社会福利领域渗透过快，导致基层群众对生活保障失去稳定预期”，不完备的社会保障体系加剧收入分配不均衡并进一步拉大城乡差距；另一方面，在改革初期，政治与经济精英的联盟使得基层决策过程呈现“政治技术化”与“技术政治化”双重异化现象，对基层群众决策参与造成事实性排斥。封闭的决策过程导致社会抗争事件的发生。在此背景下，以党立足人民主体地位为根基，党加强基层政治建设的基本职责在于协调不同社会阶层之间的利益，改变“社会结构紧张状态”，促进社会公平正义。一是以优化基层政治结构为引领，把党实现和维护社会公平正义的政治责任嵌入基层政府行政过程，落实党的政治路线和行动策略以改革收入分配制度，完善基层社会保障体系，创造公平有序的服务供给环境；二是在党的领导下优化党政协同供给基层公共服务的过程，将实现基层群众的实际诉求作为基层党政机构的共同职责，将吸纳基层群众协商参与作为协调公共服务资源有限性与群众需求多元化之间矛盾的关键引擎，将群众满意度作为公共服务绩效评估的决定性因子，切实改善基层公共服务供给质量。 四、提升基层政治能力，引领建设基层治理共同体 坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体既是党领导现代化基层治理的基本目标，也是破解基层治理难题以提高其整体绩效的基本路径。基层治理共同体建立于一定的基层治理制度化空间，其间互动的治理主体形成社会性联系，通过参与行为产生对该空间的情感联结，从而增强对该空间的归属感和认同感。坚持共建共治共享对党领导基层治理提出新的要求。其中，“共建”明确基层治理共同体的建构路径，意味着现代化基层治理不再以政党或政府等传统权威为中心，而是以人民为中心的治理方式；“共治”描绘基层治理共同体的基本形态，意味着所有治理主体均承担参与责任，共同创造基层治理价值；“共享”体现基层治理共同体的成果惠及范围，也是激励治理主体“共建”与“共治”的有效机制。坚持共建共治共享，需要党作为领导性治理主体引领、组织、动员人民群众维持良治秩序，以及在优化基层党政结构以创新基层治理机制的前提下，进一步提升领导基层发展的政治能力，引领提高社会再组织化程度，增强基层群众治理主体性，创建实质性治理参与渠道，实现人人有责、人人尽责、人人享有。 （一）引领推动社会再组织化，夯实基层治理共同体的组织基础 在现代化基层治理中，治理资源的稀缺性与互赖性决定基层治理主体必须建立协作关系，建构基层治理共同体。基层治理共同体是基层党组织、基层政府、基层市场组织、基层社会组织以及基层群众等治理主体协作建立的组织化网络。形塑基层治理共同体有赖于基层治理主体强烈的共同体认同意识，这需要强有力的领导主体将多元化治理主体组织起来，推动社会再组织化进程，凝聚多维社会阶层。基层党组织作为领导性基层治理主体，通过加强基层政治建设，拓展基层组织覆盖并增强其政治能力，将其治理理念嵌入其他治理主体，引领提高社会再组织化程度。一方面通过提升基层政治能力，使“渗透于整个社会的基层党组织”“在各自范围内发挥着政治领导、组织动员和落实政策的作用”。另一方面，通过提升基层政治能力，加强区域化党建的政治功能。区域化党建即基层党组织引领下，以党建联席会议、共治委员会、党员双报到等机制，吸纳驻区单位参与基层治理。在此过程中，基层党组织作为领导核心，发挥“总揽而不包揽，协调而不替代”的领导功能。在此基础上，通过嵌入基层市场组织与社会组织中党组织的有效联动促进基层治理多元主体合作，整合碎片化治理资源，形成基层治理主体集体行动愿景，生成基层治理公共性价值，从而以党建联合体引领建构基层治理共同体。 （二）引领增强基层群众的治理主体性，提高基层治理共同体的参与能力 增强基层群众的治理主体性，不仅需要基层党组织尊重群众在法律意义上的独立主体地位，更重要的是能够在稳定发展的基层治理场域中允许其通过主动的治理参与行为实现其利益诉求。其中，通过加强基层政治能力促使基层党组织更好落实领导性治理主体的基本责任。基层党组织位于中国共产党组织体系的末梢，全面覆盖城市社区、农村、企事业单位以及社会组织等基层治理场域。加强基层政治建设使基层党组织在始终坚持党中央权威和集中统一领导的前提下，贯彻落实党的基层治理路线、方针、政策，并增强领导基层治理的能动性。一方面增强基层党组织的治理领导力，坚持正确的政治原则并使其明确总揽基层治理全局、协调基层治理各方的正确方向；通过有效执行党的领导制度规范其治理领导行为；坚定政治立场提高其深入群众、服务群众的政治意识，及时掌握基层群众利益诉求，抓住基层治理的关键问题。另一方面，增强基层党组织领导创新基层治理机制的能力，在坚持贯彻群众路线夯实党领导的群众根基，践行全心全意为人民服务的政治宗旨的基础上，与基层政府协同创设基层协商治理平台，实施与基层群众利益相容的激励机制，增强吸纳、组织和动员基层群众参与的动力，引导基层群众成长为实际性基层治理主体。此外，党提升基层政治能力也能进一步引领增强多元基层治理主体的参与积极性。特别是在加强基层政治建设优化基层政治结构的基础上，引领基层服务型政府改革，增强基层政府的服务意识、责任意识和开放意识；在激活市场经济发展活力的同时，主动减少对社会组织的行政干预，允许社会组织保持较高的独立性和自主性，鼓励社会组织形成与基层群众快速对接的机制，主动吸纳基层市场组织与社会组织、基层群众等主体共同参与公共服务供给过程。在此过程中，基层群众也将通过参与行为进一步增强其主体意识，主动与基层党组织和基层政府通过协商进行利益表达，实现其基本利益诉求。 （三）引领实现实质性治理参与，提高基层治理共同体的运行效能 基层治理的实质性参与意味着基层治理主体能够通过制度化协商参与制定治理决策，解决实际的治理问题。实质性参与通常意味着治理主体的参与行为与治理决策结果之间形成因果链接关系，即治理决策的制定是基于治理主体的话语表达与沟通形成的可被共同接受的集体方案，这将增强治理主体的参与效能感，提高基层治理共同体的运行效能。 改革开放以来，虽然党加强基层政治建设进一步约束基层政党权力，规范党对基层的领导行为，并通过优化基层政治结构促使党政行为协同、价值同构与责任共担，以此创新基层治理机制，拓宽基层治理空间，然而，计划经济时期全能主义政治的运行惯性仍然导致基层治理存在程序性参与弊端：一是象征性痕迹明显，基层群众参与代表性不足、话语表达公正性缺失；二是形式化特征显著，吸纳基层群众参与决策成为增强基层政府决策合法性的工具，决策过程仍呈现封闭性；三是应急性逻辑突出，群众参与成为基层政府应对维稳压力的“策略性被动反应”。基层治理的程序性参与不仅无法有效解决基层治理问题，而且消耗基层群众的参与意愿，进而降低其对基层党组织与基层政府的信任程度。因此，全面深化改革以来，党持续加强基层政治能力建设，引领实现群众实质性参与基层治理。首先，增强基层党组织履行治理领导责任的政治能力。立足以人民为中心的政治立场，促使基层党组织并引领基层政府坚持人民至上的服务理念，创新为民服务方式，深入群众了解其真实利益诉求，并建立规范的诉求反映渠道，使群众享有与基层党政机构协商对话的实质性机会。其次，增强基层党政机构协同发现并回应基层治理问题的政治能力。党治国理政“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题”。加强基层政治建设，提高基层党政机构敏于发现问题、敢于正视问题、善于解决问题的政治能力，搭建基层党政常态化回应平台，在吸纳群众意见的基础上制订解决基层治理问题的可行方案，避免其升级为抗争性冲突，增加基层治理成本。在此意义上，党加强基层政治建设，提升解决基层治理问题的政治能力，将基层治理建立在“解决问题驱动”的基础上，强调实现人民根本利益的政治目标，“以存在的问题为中心，将问题识别和建构作为组织决策和执行的起点，聚焦于解决问题的方案，突破既有管理阈限并寻求合法、现实的组织与资源运行方式，以求有效解决问题”，并根据基层群众的评价反馈寻求改善解决问题的相关机制。最后，增强基层党政机构协同创设并规范基层协商参与平台的政治能力。基层政治建设不仅使基层党组织坚定以人民为中心的政治立场，使基层政府明确承担服务型政府的基本责任，由此创新基层协商治理渠道包容群众参与，更重要的是通过基层政治建设增强规范基层党组织的治理行为并约束基层政府行政行为的能力，使基层治理决策真正体现基层群众的协商结果，从而提高基层群众协商参与的有序性，进一步提升基层治理效能。 五、结语 基层治理是国家治理的基石。全面深化改革以来，党提出加强基层治理体系和治理能力现代化的目标，以回应基层政治发展、经济转型与社会变迁所引发的一系列问题。把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面是推进基层治理体系和治理能力现代化的关键。加强基层政治建设能够从根基上增强党领导的政治韧性，引领改善基层治理主体间关系与互动过程。基层政治建设的核心目标体现为：首先，通过加强基层政治建设，提高党对基层治理的政治领导力，增强党的领导政治韧性，使基层党组织的政治行为坚持以人民为中心的政治立场，并以此作为党引领基层治理发展的根本价值取向。其次，通过加强基层政治建设优化党政结构，引领增强基层政府公共属性，使基层政府的行政行为落实为人民服务的根本宗旨，以此实现政治与行政在行为价值上的统一。由此，加强基层政治建设对于规范基层党政结构，推进基层治理现代化具有重要意义。建设基层治理共同体是基层治理现代化建设的基本目标。最后，通过加强基层政治建设，增强党引领建构基层治理共同体的政治能力，引领培育基层治理主体合作意识与协作机制，拓宽基层协商的制度化渠道提高基层治理主体的参与意愿，引导基层治理主体从基层治理的消极参与者转变为解决基层问题的主动参与者，提高基层治理的整体效能，使基层治理成果惠及全体人民。 ✦ 文章来源 ✦ 原载于：《理论探讨》2023年第2期 ，第21-28页。 作者简介：方雷，山东大学人文社科青岛研究院院长，山东大学政治学与公共管理学院教授，博士研究生导师；孟燕，山东大学政治学与公共管理学院博士后。 ★ 本期编辑：朱银萍 |
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