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大力垦造水田落实耕地占补平衡的广西模式

 gobeyondlxy 2023-03-21 发布于广西

核心提示

本文总结了广西壮族自治区2014年以来大力垦造水田的经验做法,分析了广西耕地占补平衡面临的形势与挑战,并提出了规范补充耕地项目管理、建立耕地占补平衡共同责任制、围绕特色产业开展垦造水田建设等建议。

· 本文引用信息 ·

吴丽叶,张雁.大力垦造水田落实耕地占补平衡的广西模式[J].中国土地,2023(2):30-32.

党中央、国务院高度重视耕地保护,要求非农业建设占用耕地必须全面落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”,坚决防止“占多补少、占优补劣、占水田补旱地”。开展耕地提质改造、落实耕地占补平衡是耕地保护的重大举措,是土地整治的重要内容。2014年,广西率先推行“旱改水”耕地提质改造项目,对旱地、水浇地、可调整地类等地块进行改造,通过规范项目管理、引入社会资本参与建设等举措,形成稳定的粮食生产能力,实现“藏粮于地”。

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广西的实践探索

目前,广西已通过全国耕地占补平衡动态监管系统部级监管入库水田项目2752个,新增水田规模68万亩、粮食产能8.58亿公斤。在保障各类建设项目落实耕地占补平衡的同时,全面兑现历史“旱改水”承诺任务水田规模14.25万亩。此外,通过自治区级补充耕地指标交易平台和自治区补充耕地指标有偿调剂,累计调剂和交易水田指标6.67万亩,全区各级财政实现收入91亿元。广西主要开展了以下工作。

明确耕地占补平衡责任主体。各级人民政府是落实耕地占补平衡制度的责任主体。“十三五”规划期间,广西每年度向各设区市下达补充耕地任务和垦造水田任务,并纳入绩效考核;各设区市分解下达县级,层层压实。“十四五”规划开局,全区大规模开展耕地占补平衡三年(2021—2023年)攻坚专项行动,明确各级人民政府和自治区有关单位落实耕地占补平衡责任,提出到2023年实现垦造水田规模23万亩目标。

规范垦造水田项目管理。一是自治区层面简政放权,将项目立项、验收和确认权限下放至市县级管理,压缩审批环节,加快项目实施。二是规范项目管理,明确“旱改水”实施范围,提出水田建成后,原则上保证连续三年每年至少种植一造水稻等水生农作物。三是建立全流程监管,研发“旱改水”备案系统,将项目全过程实施信息报入系统进行管理;同时,自治区、设区市不定期对年度内已入库新增耕地进行实地抽查,防止出现“不稳定”水田现象。四是明确新增水田后期管护资金来源,提出将新增水田后期管护费用纳入项目预算或列入部门预算,确保新增水田可长期稳定利用。

引导社会资本参与建设。新型农业经营主体是实施乡村振兴、推动产业兴旺的重要力量。引导其参与垦造水田建设,既可加快垦造水田建设步伐,又有助于后期管护开展。为改变以往单纯依靠财政资金实施项目的局面,广西积极开展了以下工作。

一是实行多样化管理模式,允许社会资本参与测量、设计、施工等实施工作,允许地方政府与社会资本合作,允许社会资本参与实施和后期管护工作。二是鼓励建设单位参与交通沿线土地综合整治项目,由此产生的新增耕地指标和改造耕地指标,优先用于保障本交通项目耕地占补平衡,节余指标还可用于其所投资的其他建设项目耕地占补平衡。如,广西交通投资集团有限公司、广西北部湾投资集团有限公司等数十家企业参与垦造水田建设,投资额达150亿元,投资收益在30%以上,这极大地激发了社会资本参与垦造水田的积极性。

建立垦造水田指标交易市场。为确保资源充裕的区域垦造水田指标在满足本区域内建设项目耕地占补平衡后,富余部分可“销售”,解决资源匮乏区域水田指标不足的问题,广西于2017年建立自治区级、市级补充耕地指标交易市场,允许水田指标跨市、跨县出让,并对水田指标进行“明码标价”。此外,广西还明确规定:各类建设项目耕地占补平衡所需费用,应参照现行补充耕地指标交易指导价格标准,足额计列到工程估(概)算,作为建设成本;单独选址类自治区重大项目占用耕地的,建设单位应优先通过购买补充耕地指标的方式,落实耕地占补平衡,确保垦造水田指标“有市场、有销路”。

严格新增水田后期管护。一是为确保建成水田长期稳定种植水生农作物,广西要求水田建成后,连续三年每年至少种植一造水稻、莲藕、茭白、马蹄等水生农作物。为鼓励农民在垦造出的水田种植水生农作物,广西部分市县还采取奖励政策(如每年奖励800元/亩),农民不仅获得粮食收成,还获得奖励资金。

二是部分地方社会资本除参与项目建设外,还主动承包新增水田后期管护,积极引进农业种植公司,引入各种优良品种,种植“超级有机稻”“特色莲藕”“优良马蹄”等,特色农产品销售至全国各地。

三是部分水田项目结合地方特色文化,在地方政府扶持下,打造乡村旅游。如:春夏种植水稻,秋季种植金葵花,冬季种植油菜花,一到花开季节,吸引成千上万旅客慕名前往;部分水田项目还结合生态稻田综合种养和休闲农业(如稻鱼种养、稻虾种养等),形成“一田多用、一年多收、一业多益”的综合效益。

保障农民收益。一是常年在外打工的农民,可将土地流转给农业种植公司,每年可得800~1500元/亩租金。二是对实施过程中造成地上青苗损毁的农民给予适当补偿,其中,甘蔗600~800元/亩,桑叶5000元/亩,桉树及其他树类600~800元/亩;因施工导致土地被耽误耕种的土地承包者可获得当年误工费补偿800元/亩以上,并根据误工时间不断增加。三是建成水田且种植水生农作物的,可获得800元/亩奖励。此外,广西还规定,将垦造水田指标交易及调剂收入扣除应有成本和企业利润外,其余全部用于巩固脱贫攻坚成果和助力乡村振兴,其中返还所在建制村的比例不低于60%,形成项目资金反哺农村发展的新机制。

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广西耕地占补平衡面临的挑战

通过近年来的努力,广西由原来全区在库水田指标不足2万亩到目前每年年均入库不少于10万亩,成效显著。但广西耕地占补平衡仍存在巨大压力。

建设占用耕地需求量大。作为经济后发展地区,近年来广西经济下行压力巨大,在未来一段时间内,重大基础设施建设仍是拉动经济增长的重要驱动力。结合国土空间规划,广西将在“十四五”规划期间新建一大批高速公路、普通国省干道、铁路以及水利枢纽等基础设施,对耕地尤其水田的需求量仍旺盛。

耕地后备资源不足。广西素有“八山一水一分田”称号,宜耕后备资源严重不足。根据国家2021年下发的耕地后备资源调查评价数据,广西适宜作为耕地后备资源的仅有50多万亩。若再考虑坡度大于25度、自然保护地以及生态保护红线等不宜开发因素,宜耕后备资源更是少之又少。尤其山地面积占全县域土地面积超过50%的国家重点帮扶县(如三江侗族自治县、龙胜各族自治县等)落实耕地占补平衡压力非常大。

补充耕地存在区域间不平衡。受资源禀赋差异及各地对垦造新增耕地重视程度不同的影响,广西部分市县补充耕地数量指标较为充足,但水田指标缺乏;部分市县水田指标充足,但耕地数量指标缺乏,这都对落实建设项目耕地占补平衡不利。

耕地“非粮化”现象仍突出。由于广西地处亚热带季风气候区,特别适合温带和热带农作物生长,受利益驱动,耕地经营者很容易在自己的承包耕地或已实施“旱改水”的区域内进行农业种植结构调整,种植非粮食作物,如砂糖橘、香蕉、葡萄、甘蔗、火龙果、百香果等。

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规范耕地占补平衡管理的建议

充分挖掘宜耕后备资源潜力。以国土空间规划为引领,以最新年度国土变更调查成果为基础,结合第二次全国土地调查成果,实地调查第三次全国国土调查中不是耕地的地块,将可调整地类、“三调”未标注工程恢复和即可恢复且未纳入林业“一张图”管理的园地、林地等,纳入土地整治和高标准农田建设范围,扩大补充耕地来源。

规范补充耕地项目管理。一是结合国家对耕地占补平衡制度新要求,对项目立项、实施、验收、核定、报备入库和后期管护等环节进行全流程监管,严把各环节审查关。二是修订完善补充耕地项目管理机制,适时推动国家修订或自治区出台补充耕地项目预算定额,提高垦造新增耕地尤其是水田建设标准。三是按照“县级填报、市级审核、自治区复核、部级监管”要求,严把新增耕地核定及报备入库关,确保入库新增耕地真实有效。

形成耕地占补平衡共同责任机制。一是探索改变耕地占补平衡制度由自然资源部门独家落实局面,积极引导农业农村部门将高标准农田区域内非耕地或具备条件改造为水田的旱地纳入高标准农田建设,垦造新增耕地(新增水田),增加耕地数量和质量。二是垦造的新增耕地统一由农业农村部门负责农作物种植引导,确保长期稳定利用。三是与林业部门协调沟通,允许将未纳入林地“一张图”管理的林地(园地)纳入土地整治和高标准农田建设范围,扩大补充耕地来源,同时土地整治和高标准农田建设产生新增耕地不得纳入退耕还林任务。四是与水利部门对接,垦造水田区域尽量与引水灌溉水利布局、田间水利设施规划相衔接,做到紧密结合,充分利用。

围绕优势特色产业开展垦造水田建设。一是项目建设布局时,应与产业融合规划布局叠加考虑,确保建成后的水田及农田基础设施能满足现代化农业建设需要。二是依托地理和产业优势等,以垦造水田为抓手,结合特色产业发展和田园综合体,打造一批围绕田园观光和特色文化为主题的项目群,形成“垦造水田吸引并激活产业、产业反哺项目区发展”的良性循环,构建“特色突出、成链成群”的乡村产业。

(作者均供职于广西壮族自治区自然资源厅)

全文敬请阅读2023年《中国土地》第2期

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  • 编辑:杨蕾

  • 初审:景明

  • 审定:李军晶

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