依法依规实施查封、扣押

       中国人民大学法学院发布的《新〈环境保护法〉4个配套办法实施与适用评估报告(2016)》显示，2016年全国实施查封、扣押案件共9622件，与2015年同比上升130%；环保部门共对1255家企业打出环保“组合拳”，其中，有72.9%的案件采取了查封、扣押措施。可见，查封、扣押是环保部门执法监管中运用较多的一个手段。

　　笔者认为，有必要对查封、扣押的适用条件、原则及程序进行分析，以指导环境执法部门用好这种强制措施，打击、制止环境违法犯罪行为。同时，也避免滥用查封、扣押措施，损害当事人的合法权益。

一、准确把握适用条件

　　《环境保护法》第二十五条明确规定了查封、扣押的适用条件，即企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，“造成或者可能造成严重污染的”，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

　　环境保护部颁布的《环境保护主管部门查封、扣押办法》也规定了同样的适用条件，即只有“造成或者可能造成严重污染”，才可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。对于并“没有造成或者不可能造成严重污染”的，不应采取查封、扣押强制措施。

　　而什么样的情形达到“严重污染”？《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条明确规定，排污者有下列6种情形之一的，环境保护主管部门依法实施查封、扣押。

　　一是违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的。

　　二是在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的。

　　三是违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的。

　　四是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的。

　　五是较大、重大和特别重大突发环境事件发生后，未按照要求执行停产、停排措施，继续违反法律法规规定排放污染物的。

　　六是法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。

　　根据规定，有前款第一项、第二项、第三项、第六项情形之一的，环境保护主管部门可以实施查封、扣押。也就是说，在这4种情况下，是否采取查封、扣押，环境保护主管部门可根据情况自由裁量决定。

　　已造成严重污染或者有前款第四项、第五项情形之一的，环境保护主管部门应当实施查封、扣押。也就是说，在这3种情况下，环境保护主管部门必须采取查封、扣押强制措施，不能自由裁量。

　　根据《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》的上述规定，不难得出这样的结论：查封扣押主要适用于工厂化生产、已经“造成或者可能造成严重污染”的情形。规模较小的个体农业生产，造成严重污染的可能性较小，一般不适用查封扣押措施。比如，农民在乡间使用一台玉米脱粒机给自家玉米脱粒，难以达到“造成或者可能造成严重污染”的程度，一般不符合适用查封、扣押的条件。

二、科学把握合理性原则

　　行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的行政执法的基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。违反合法性原则执法，将导致行政违法；违反行政合理性原则，将导致行政不当执法。

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，合理行政是依法行政的基本要求。行政机关行使执法权应当符合法律目的，所采取的措施和手段，应当必要、适当。环保部门应认真领会行政合法原则、行政合理原则、行政比例原则和立法原意，在实施查封、扣押时，对涉及民生、公共利益、可能影响安全生产的设施和设备要谨慎实施，确保强制手段不滥用、不错用。

　　《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》充分体现行政合理性这一思想，明确规定不适用查封、扣押的“例外”情形。《办法》第六条明确规定，具备下列情形之一的排污者，造成或者可能造成严重污染的，环境保护主管部门应当按照有关环境保护法律法规予以处罚，可以不予实施查封、扣押：一是城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位。二是生产经营业务涉及基本民生、公共利益的。三是实施查封、扣押可能影响生产安全的。

三、严格遵循法定程序

　　法律规定的程序与实体权利义务，是不可分割和互为条件的。法定的执法程序和规则本质上是对行政执法的规范和约束。依法行政，包含着严格遵守法定的执法程序，使整个执法过程置于有效监督和约束之下。

　　查封、扣押作为一种强制措施，在实施中有着严格的程序性规定。《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》共二十五条，其中第三章“实施程序”就有十六条。第三章规定，实施查封、扣押的程序包括调查取证、审批、决定、执行、送达、解除。通常情况下，实施查封、扣押应履行以上6个程序。

　　但在执法实践中，有时会出现情况紧急需要当场实施查封、扣押的情形，执法人员不可能有充分的时间按部就班地履行一道道手续。出于“事急从权”的实际需要，《办法》第十三条规定，“情况紧急，需要当场实施查封、扣押的，应当在实施后二十四小时内补办批准手续。环境保护主管部门负责人认为不需要实施查封、扣押的，应当立即解除。”

　　所谓情况紧急，是指如果不立即实施查封、扣押，将会造成严重污染，给国家利益、公共利益，以及公民、法人或者其他组织合法权益带来重大损失，或者出现证据灭失等无法挽回的情形。