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PPP项目实施方案是对PPP项目实施内容、实施方法、实施步骤等做出全面、具体、明确安排的计划文书，用以指导PPP项目的开展。实施方案具体内容包括项目概况、风险分配、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式等。 一、项目概况 项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。  基本情况 明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。  经济技术指标 主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。  项目公司股权情况 主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。 这部分内容中还需要加上PPP 模式论证，即PPP模式的必要性及可行性分析。 必要性分析主要从相对传统模式而言的优势上进行描述，比如说用传统模式时，可能融资、建设、运营成本都相对更高，采用PPP模式之后就可以解决相应的问题。 可行性分析是从当地的政策、政府的治理能力、财政承受能力以及市场可接受的程度几个方面来描述。 二、风险分配基本框架 按照财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号文）的相关要求，需按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 从风险识别看，PPP风险来自四个层面：政府层面、市场层面、项目层面和不可抗力。一般在实施方案的第二模块内容-风险分配框架章节会结合上述原则，绘制一张表格，主要包括风险的类别、分担的方式以及应对措施或者相关备注。 三、项目运作方式 项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。运作模式这一章节主要是对该PPP项目的总结性陈述，包括： 1.项目的合作范围，比如污水处理厂，所处地理位置、是已建项目还是新建项目，如包含管网，可以加市政排水设施的运营、维护和更新改造或新建市政排水设施的投融资、建设及运营维护； 2.实施机构的选择，一般为行业主管部门； 3.项目发起方式，可由政府发起，也可由社会资本发起，常见情形为政府发起； 4.项目合作期限，一般约定10-30年不等； 5.项目总体的运作模式，比如BOT、BOOT、ROT、TOT以及PFI等； 有些情形下，在运作模式这一章节还会将资金安排以及基于股权比例安排的治理结构作简要描述。 四、交易结构 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。 项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。 项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。 相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。 在这一章节，主要要写出投融资结构、回报机制、合作期限及项目回报水平四个方面的内容。 五、合同体系 合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。 项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。 六、架构 监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。 七、采购方式选择 项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。 公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。 八、财务评价 主要分为两个部分，一是财务评价的基础数据，也就是输入条件，二是财务评价的测算结果，也就是输出结果。 测算的基础条件，一是包括项目的全部建设成本以及建设的周期；二是投资金额的筹措方式，也叫资金来源，包括资本金比例、贷款金额、贷款周期、贷款的成本；三是运营的预期成本及运营结构。由于是动态测算，还涉及年度折现率和合理利润率。 （1）年度折现率的选取 根据相关政策要求，年度折现率应考虑财政补贴支出的发生的年份，参照同期地方政府债券收益率的合理数据。如根据各地近期地方债影响发行的情况，结合周边省份的发布的结果，期限一般有三年五年七年和十年四个品种，并对应不同的发行利率，结合我国目前的社会折现率，一般取值为8%。对于这一类永久性工程或受益期超长的工程项目，可以考虑将社会折现率适当降低，两因素结合就能够平衡年度折现率的选择。 （2）合理利润率 合理利润率如果严格按照财政部的公式来看，它应该理解为一个每年都不变的静态的利润率，但由于它每年都不变，所以它就是内部回报率。所以根据相关政策的要求，合理利润率我们也把它理解成内部回报率或者收益率，那么这个数据应该以商业银行中长期贷款利率水平的基础，也就是至少能够覆盖中长期贷款的基准利率，或者上浮，又考虑到项目的运作有未来的通货膨胀、不可抗力等等风险因素，结合类似的项目收益的情况，可以确定一个项目具体的合理利润率。 （3）PPP合作周期 投资是为了获取回报，一个项目需要有建设周期，还需要有确定的运营周期，加总也就是PPP合作周期，期限设计是可以单时段或者双时段。 （4）运营收入 根据立项相关文件，可以判断项目有无经营属性，如有经营属性，可以通过经营项目设施获得营业性收入；如无经营属性，即项目在运营过程中没有排他性，是纯公共产品或准公共产品，则由政府代表百姓向项目公司进行购买服务和产品，即支付相应费用。 运营收入主要考虑三点：一是项目的经济收入，即使用者付费；二是项目的可行性缺口补贴或称为政府付费；三是依托项目衍生出来的外部性，就是经营收入，包括广告源、材料的再利用、产品的再利用等，通常称为第三方收入。 综上，即可进行测算得出结果：一是项目的回报水平，也就是这个项目预期能产生多少回报，要根据现金流测算出实际情况；二是最常用的招标标的的形式，也就是影子单价；三是依托影子单价、期限、还有预期需求量，算出可能需要的财政补贴。 九、政府承诺事项 政府要对一个项目的各个方面提供相关保障，在政府承诺事项这一章中，政府要从三个方面给出承诺： 1.投资回报相关 政府应承诺给予定价的条件、定价的权利，帮助配合完成调价程序，包括市场的听证、市场定价的听证程序等，也要承诺给予必要的可行性缺口补贴以及配合第三方收入的实现； 2.政府需要承诺给予项目的周边红线外，包括临水临电、供水供电等配套到位，以及前期征地拆迁进度，还要积极配合相关手续办理； 3.排他性的权限授予 通常是特许经营权的唯一性授权，包括一定的地域范围之内和一定的期限之内，也可以通过城市的规划、城市的项目立项文件来进行配套承诺。 附：实施方案大纲 xxx工程PPP项目实施方案 1.项目概况 2.PPP运作的必要性和可行 2.1PPP运作的必要性 2.2PPP运作的可行性 3.风险分配框架 3.1风险分配原则 3.2政府与社会资本间的风险分配机制 4.PPP运作方式 5.项目交易结构 5.1.投融资结构 5.1.1投资结构 5.1.2融资安排 5.1.3资产权属 5.2.回报机制 5.2.1项目回报机制 5.2.2股东回报机制 5.2.3激励相容机制 5.3.相关配套安排 6.项目合同结构 6.1PPP合同 6.1.1项目授权、经营期和业务范围 6.1.2各方的基本权利和义务 6.1.3项目前期工作及费用承担 6.1.4项目土地使用权 6.1.5项目法人制 6.1.6项目设施所有权 6.1.7项目投资总额及相关 6.1.8项目融资 6.1.9项目建设及相关 6.1.10项目设施运营 6.1.11考核标准及要求 6.1.12服务费的计算、支付及调价机制 6.1.13财政补贴及激励相容机制 6.1.14履约保函 6.1.15股权转让限制 6.1.16项目设施期满移交 6.1.17保险 6.1.18提前终止 6.2.合资协议及公司章程 6.2.1合资公司名称、住所、组织形式、合资期限、公司经营范围等 6.2.2注册资本、投资总额、股权比例及出资方式等财务事项 6.2.3股东会及议事机制 6.2.4董事会构成及议事机制 6.2.5经营管理团队 6.2.6监事会的构成及议事机制 6.2.7股东权益分配机制 7.核心边界条件 7.1权利义务边界 7.2交易商务条件 7.3履约保障机制 7.3.1强制保险方案 7.3.2履约担保体系 7.3.3项目资本金 7.3.4设立建设资金专项账户 7.3.5建设进度及质量保障 7.4调整衔接机制 7.4.1应急预案 7.4.2临时接管 7.4.3提前终止及补偿 7.4.4合同变更 7.4.5合同展期 7.4.6改扩建或提标 8.监管管理及相关 9.PPP采购方式 10.PPP项目实施计划和责任分工 11.需政府配合事项 |
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