试谈行政处罚中的陈述申辩与复核

前言：

《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条：“当事人有权进行陈述和申辩。处罚机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，处罚机关应当采纳。”

本条是《行政处罚法》关于处罚机关对当事人陈述申辩进行复核的唯一规定。该条虽然确立了对陈述申辩进行复核的制度，但对于复核主体、复核内容等等，并未展开。因此，基于实务考虑，确有探讨必要。

一、陈述申辩的含义

“陈述权就是有权陈述自己的观点和主张。”“申辩权是申述理由、加以辩解的权利。”[1]

“本条规定的陈述权是指当事人对处罚机关给予行政处罚所认定的事实及适用法律是否准确、适当，陈述自己对事实的认定以及主观的看法、意见，同时也可以提出自己主张、要求的权利。申辩权是指当事人对处罚机关的指控、证据，提出不同的意见，进行申辩，以正当手段包括要求召开听证会，驳斥处罚机关的指控以及驳斥处罚机关提出的不利证据的权利。”[2]

“陈述，是指当事人为自己的行为进行客观描述和说明。申辩，是指当事人为自己的行为申述理由和辩解。”[3]

“'陈述’是指当事人为澄清事实真相而对自己的行为进行客观描述和说明；'申辩’是指当事人为主张自己行为不该处罚或应当轻罚申述理由和辩解。”[4]

二、陈述申辩的性质

“所谓行政相对人申辩权是指在行政执法中行政相对人为了维护自己的权益或者其他利益，对行政主体的行政执法行为进行抗辩的一种程序权利。”[5]

“行政相对人申辩权在性质上属于抗辩权；鉴于行政法所具有的实体与程序交织的特点，虽然行政相对人是在行政处罚程序中主张其申辩权，但是其目的旨在消灭或者减轻行政处罚，因而是一种实体权利而非程序权利。”[6]

笔者认为，为了更好地保障当事人权利，应将陈述申辩权归入抗辩权。

三、陈述申辩的时间

“听取申请人、利害关系人的陈述和申辩的时间范围较大，处罚机关在对行政许可申请进行初步审查后，直到作出行政许可决定前，处罚机关只要发现行政许可直接关系第三人的利益，都应当及时告知申请人和利害关系人；在此期间内，申请人、利害关系人也都有权向处罚机关进行陈述和申辩。”[7]该条虽然是关于《行政许可法》中陈述申辩的释义，但对行政处罚具有参照意义。

“当事人所享有的陈述权和申辩权，贯穿于行政处罚的全过程，但只有处罚机关调查终结，向当事人送达了《行政处罚告知书》，履行了公开其行政活动和所掌握的信息义务，当事人在了解了处罚机关拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，获得相关信息，在充分保障了当事人的知情权后，当事人才在法定的期限内决定是否提出陈述申辩意见，参与行政程序，并对具体行政行为的作出发挥作用。”[8]

“从行政主体对行政相对人履行告知义务时起，到行政主体做出行政决定时止，行政相对人都有权利作出陈述和申辩，而行政主体也有义务听取行政相对人的陈述和申辩。”[9]

虽然法理上当事人陈述申辩的时限较为宽泛，但基于行政效率，不能不对当事人陈述申辩的时限作出限制。《行政处罚法》虽然没有规定，但一些部门规章和地方政府规章作出了明确，如《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十七条第二款规定，对给予行政处罚的案件，当事人自告知书送达之日起5个工作日内，未行使陈述、申辩权，未要求听证的，视为放弃此权利；《农业行政处罚程序规定》第二十三条明确，对于农业行政处罚案件，当事人可以在收到告知书之日起三日内进行陈述、申辩，当事人无正当理由逾期提出陈述、申辩，视为放弃权利。

需要注意的是，当事人并非只能在执法部门告知陈述申辩权之后才能进行陈述申辩，而是自始就应当享有。这就意味着，执法部门告知陈述申辩权以前，当事人陈述申辩的，执法人员需要听取、记录，而不应拒绝。

三、复核主体

《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范（试行）》（自然资办发〔2020〕68号）第十条规定：“当事人提出陈述和申辩的，由承办司局进行复核。”

《住房和城乡建设行政处罚程序规定》（住房和城乡建设部令第55号）第十三条第二款规定：“当事人提出陈述、申辩的，执法人员应当听取当事人的意见，并复核事实、理由和证据。”

《著作权行政处罚实施办法》（国家版权局令第6号）第二十八条规定：“办案人员应当充分听取当事人的陈述、申辩意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，并提交复核报告。”

《国防科学技术工业委员会行政处罚实施办法（试行）》第十六条第二款规定：“当事人要求陈述和申辩的，承办部门应当充分听取当事人意见，对有关情况进行复核，不得因当事人的申辩而加重处罚。”

《文物行政处罚程序暂行规定》（文化部令第33号）第三十三条：“案件承办人应当充分听取当事人的陈述、申辩意见，对当事人提出的事实、理由进行复核，并向文物行政部门负责人提交复核报告。”

《文化市场综合行政执法管理办法》（文化部令第52号）第十九条第二款：“执法人员应当充分听取当事人的陈述和申辩，并制作笔录，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，经复核成立的应当采纳。”

《国家能源局行政处罚程序规定》（国能发监管规〔2022〕114号）第三十四条第二款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政处罚委员会办公室负责听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，并在工作结束后及时汇总有关情况。”

《道路交通安全违法行为处理程序规定（2020修订）》第四十八条规定：“适用一般程序作出处罚决定，应当由两名以上交通警察按照下列程序实施:

（三）对当事人陈述、申辩进行复核，复核结果应当在笔录中注明；“

《交通运输行政执法程序规定》（交通运输部令2021年第6号）第二条规定：“交通运输行政执法部门（以下简称执法部门）及其执法人员实施交通运输行政执法行为，适用本规定。”

第七十条第二款规定：“执法部门应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由、证据认真进行复核”。

有些部委、省司法厅制发的行政执法示范文书，对于复核意见要求多级审查，即经办人提出复核意见后，还需要部门负责人和单位负责人签字，如住房和城乡建设部办公厅印发的《城市管理行政执法文书示范文本（试行）》（建办督函〔2020〕484号）示范文书64《陈述申辩、听证复核意见书》，在“复核人意见栏”下面，还有“承办机构意见”和“处罚机关负责人意见”；河南省司法厅《河南省行政处罚文书格式范本》（2021版）第26《陈述申辩复核意见书》，在“承办人意见”栏下面，还有“承办机构审核意见”和“处罚机关负责人审批意见”。如此繁琐，可能会降低行政效率，并导致流于形式。

而市场监管总局制发的《市场监督管理行政处罚文书格式范本（2021年修订版）》（国市监法发〔2021〕42号），其中的《行政处理决定审批表》有“是否经过复核（听证） 程序”栏和“复核意见或者听证意见”栏，即将复核意见嵌入最终的处理决定审批程序，不再单独审批；同时，在《行政处罚决定书》中载明“当事人陈述、申辩、听证意见，复核以及采纳情况和理由”。 《广东省行政执法流程与执法文书范本（2020年版）》（广东省司法厅粤司函〔2020〕630号）也是采用这种方式。

笔者认为，将复核意见放在行政处理决定审批表并在处罚决定文书中载明的做法，既做到了工作留痕、便于举证，也做到了内部审批把关、防范复核没有审批的法律风险，有助于提高工作和审批效率，值得借鉴。

但是，笔者仍然认为，基于行政效率的考量，在法无明确规定时，陈述申辩仅需要由办案人复核即可，没有必要履行内部审批流程。

四、复核的内容

“对当事人的申辩和陈述，处罚机关必须认真对待，充分听取其意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行审查核实。”[10]

“进行复核，要求处罚机关对当事人提出的事实、理由和证据加以审查核对，查验其真实性、合法性、合理性，并与已经掌握的事实和证据加以比对，作为是否采纳的依据。”[11]

“听取当事人意见是案件事实调查的一个环节，处罚机关对当事人提出的事实、理由及证据应当进行复核，通过调查核实，全面查清案件事实。”[12]

笔者认为，复核的内容，根据当事人能否提交证据，可分为三种情形。其一，当事人提出事实、理由的同时，提供了相应的证据。此时，处罚机关需对当事人提供的证据加以审查核对，查验其真实性、合法性、合理性，并与已经掌握的事实和证据加以比对，再进行综合判断。其二，当事人提出事实、理由的同时，由于自身能力限制，未能提供相应证据，但能够说明证据线索或者指向，且该证据对处罚事实的认定或者法律适用具有较大作用，此时处罚机关需要进一步调查核实，以与当事人提出的事实、理由以及已经掌握的事实和证据进行比对。其三，当事人提出事实、理由的同时，对其能够提供的证据拒不提供，且其对此不能作出合理解释，或者客观上确实无法提供证据，但也不能说明证据线索或指向。此时，处罚机关需要认真做好笔录，特别是告知当事人对自己提出的事实、理由负有举证义务，否则需要承担不利后果。如当事人仍不能提供的，如处罚机关已经掌握的事实和证据与当事人陈述申辩的事实、理由不一致的，对其陈述申辩不予采纳。

同时，根据当事人陈述申辩内容对案件有无影响，可以区分为两种情形。第一种，当事人的陈述申辩内容对案件定性、情形、处罚等没有实质影响，如只是表明今后改正的态度等，此时，处罚机关可以简化复核程序，无需进一步调查核实。第二种，当事人的陈述申辩内容对案件定性、情形、处罚等具有实质影响，甚至提交了相应证据，此时处罚机关需要进一步调查核实。

无论是《行政处罚法》第四十五条的法条表述还是举证原理，当事人应当就其陈述申辩中提出的事实、理由承担举证责任。处罚机关应当在询问中及时告知当事人举证义务，避免自己承担不利后果。

五、复核结果的表述

《关于征求<安全生产行政执法规范用语指引>意见的函》第三条规定：“向当事人反馈陈述申辩意见复核情况时，要告知当事人是否采纳的理由和依据。

已采纳。如：经过复核，我厅（局）认为你提出的事实或理由成立，决定予以采纳。

不采纳。如：经过复核，我厅（局）认为你提出的事实或理由不成立，原因是××××，所以决定不予采纳。”

笔者认为，虽然该规范正式发布时删除了上述内容，但其中表述可以参照。

六、复核结果应否告知当事人

有部委在程序规定中予以明确，如：

《海关办理行政处罚案件程序规定》（海关总署令第250号）第七十条规定：“经复核后，变更原告知的行政处罚或者不予行政处罚内容及事实、理由、依据的，应当重新制发海关行政处罚告知单或者不予行政处罚告知单，并且依照本规定第六十六条至第六十九条的规定办理。

经复核后，维持原告知的行政处罚或者不予行政处罚内容及事实、理由、依据的，依照本章第四节的规定作出处理决定。”

民政部《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》（民发〔2019〕103号）第八条第三款规定：“民政部门应当自收到陈述、申辩意见之日起15个工作日内进行复核并书面答复当事人。”

《旅游行政处罚办法》（国家旅游局令第38号）第三十七条规定：“旅游主管部门应当充分听取当事人的陈述和申辩并制作笔录，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳；不能成立而不予采纳的，应当向当事人说明理由。“

关于司法机关的态度，笔者仅检索到一个案例：北京市高级人民法院（2017）京行终4824号行政判决书认定，“在必要情况下甚至可通过适当形式将是否采纳陈述和申辩意见的结果告知行政相对人，并根据情况说明理由。”

笔者认为，为平衡当事人权利与行政效率，如果通过复核改变了作出处罚的事实、理由和依据，应当重新告知当事人，此时当事人有权就新处罚的事实、理由和依据提出陈述申辩；如果没有改变作出处罚的事实、理由和依据，则无需再一次告知。

但是，笔者也注意到，在国家机关内部处分程序中，复核结果需要告知当事人，如《公务员法》第九十六条规定：“原处理机关应当自接到复核申请书后的三十日内作出复核决定，并以书面形式告知申请人。”《法官惩戒工作程序规定（试行）》（法〔2021〕319号）第三十七条规定：“人民法院应当自接到复核申请书后的三十日内作出复核决定，并以书面形式告知申请人。”

笔者认为，对同样事务同样对待是不言自明的自然法理，立法机关不应当内外有别，如同刑法对盗窃罪与贪污罪的规定，内宽而外严。

七、未复核的法律后果

《行政处罚法》第六十二条规定：“处罚机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”

“处罚机关不听取当事人的陈述或者申辩所作出的行政处罚决定，是无效的法律行为。所谓无效的法律行为是指不发生法律效力的行为。”[13]

“如果处罚机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定将不能成立。”[14]

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十六条：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：

（一）处理期限轻微违法；

（二）通知、送达等程序轻微违法；

（三）其他程序轻微违法的情形。”

山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行终118号判决认为：“复核程序恰恰是对当事人陈述、申辩权利实施的保障。通过复核程序，处罚机关在听取当事人陈述、申辩理由的同时，可以充分确保行政处罚的程序合法；通过复核程序，处罚机关可以发现尚未掌握的事实与证据，有利于全面考虑案情，确保行政处罚的结果无误。因此，行政处罚过程中的复核程序，是确保处罚结果公正的重要保障，是正当程序的基本要求，处罚机关对当事人提出的陈述申辩理由不予复核，其本质是拒绝听取当事人的陈述、申辩。按照上述法律规定，被上诉人刘家山派出所拒绝听取上诉人的陈述、申辩，其作出的行政处罚决定依法不能成立，应当予以撤销。”

江苏省淮安市中级人民法院（2021）苏08行终6号行政判决认为：“110出警后虽然于当日18时06分对简要警情处理结果进行反馈，但被上诉人清江浦公安分局对上诉人提出被打的这一新的事实、理由和证据应当进行复核，而被上诉人既没有进行复核，也未作出书面复核意见，该行为剥夺了上诉人沈子栋的陈述和申辩权，其办案程序违反上述法律规定，属程序违法，被上诉人所作的处罚决定依法应当撤销。”

北京市高级人民法院（2017）京行终4824号行政判决认为：“鉴于本案一、二审审理程序中，财政部通过提交答辩状、当庭陈述等方式，进一步说明了其未予采纳梅兰嘉德公司陈述、申辩的理由，结合本案已认定梅兰嘉德公司存在恶意串通的事实等情况，财政部没有履行复核程序，未对梅兰嘉德公司的陈述、申辩权造成实质损害，对此应确认财政部作出除没收违法所得决定以外的其余决定程序轻微违法，但不撤销该部分处罚。”

贵州省毕节市中级人民法院(2021)黔05行终98号行政判决认为：“本案中，上诉人对被上诉人在《行政处罚告知笔录》中提出的申辩未经复核迳行作出行政处罚决定，违反法定程序。但基于上诉人《行政处罚告知笔录》中已依法保障了被上诉人陈述、申辩及申请听证的权利，且被上诉人违法事实证据确凿，上诉人未进行复核的行为并未对被上诉人的权利产生实际影响，故上诉人属于程序轻微违法，依法应当判决确认上诉人的行政行为违法。”

可见，司法实践中对于未复核的法律后果处理不一致，有待于最高法能统一司法认识和裁量标准。

八、放弃陈述申辩的后果

《行政处罚法》第六十二条：“处罚机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。”

“在当事人放弃陈述和申辩的情况下，行政主体可在陈述和申辩期限内即作出行政行为。”[15]

“笔者认为处罚机关利用了与行政相对人之间不对等的地位和行政相对人急于取回车辆的心理，主动让行政相对人签订放弃陈述、申辩和听证的文书是违反程序的，人民法院应当以程序违法撤销行政行为。”[16]

《国家外汇管理局行政处罚办法》（国家外汇管理局公告2022年第1号）第六十七条第二款规定：“当事人逾期未进行陈述申辩、申请听证，或者书面放弃陈述申辩权利、听证权利的，外汇局可直接制作行政处罚决定书送达当事人。”

《公安机关办理行政案件程序规定》(2020年8月6日公安部令第160号第三次修正)第一百三十四条：“违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证要求的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。”

从检索到的案例看，法院对当事人放弃陈述申辩后，处罚机关当场作出处罚决定的，不认为违反法定程序。

笔者认为，当事人放弃陈述申辩后，在处罚机关作出处罚决定书前提出陈述申辩意见的，处罚机关应予复核；但在处罚机关已经作出处罚决定书后提出陈述申辩意见的，处罚机关不予复核。

同时，笔者建议，处罚机关不要制作“放弃陈述申辩”的制式文书，不主动向当事人提出放弃陈述申辩，由当事人自己提出并自行书写放弃陈述听证的文书。

九、陈述申辩与听证的关系

“听取意见可以分为正式听证和非正式听证。前者是以召开听证会的方式听取意见，如《行政处罚法》第42条、《行政许可法》第46-48条的规定；后者是通过书面或这其他方式听取意见，如《行政处罚法》第32条。正式听证接近于司法程序的模式，实施起来行政成本高且效率低，所以在行政程序法上，听取意见原则上以非正式听证为主，正式听证以法定为限。对于非正式听证，法律不必作出具体规定，它的步骤、方式与时空要素都由处罚机关裁量确定。但是，给行政相对人一个陈述意见的机会，且这个机会在步骤、方式与时空要素方面应当具有常人判断说得过去的合理性。”[17]

“听证是正式化程度相对较高的听取意见程序,听取陈述和申辩则是正式化程度相对较低的听取意见程序。”“如果行政主体在作出不利于当事人的行政行为前,已启动行政听证程序,则无须再启动听取陈述和申辩程序。”[18]

“需明确申请听证的，不再走陈述、申辩的程序。因为听证是更加正规化的陈述和申辩，也可以说陈述申辩是简易的听证，二者的作用是一样的，都是为了保证行政处罚不枉不纵。”[19]

笔者也认为，听证对陈述申辩有较强的替代作用。建议在此后修改《行政处罚法》时，明确符合听证条件的案件，如果当事人已申请听证，此时处罚机关不需要再告知当事人陈述申辩权利。

§§

注释：

[1] 《中华人民共和国行政许可法释义》，中国人大网，网址http://www.npc.gov.cn/npc/c2188/200410/9c42c9859e714f5bbd5f97eaa0944b03.shtml。

[2] 吴高盛（原全国人大常委会法工委立法规划室主任）：《<中华人民共和国行政处罚法>释义及实用指南》，中国民主法制出版社2015年3月版。

[3] 许安标主编：《<中华人民共和国行政处罚法>释义》，中国民主法制出版社2021年6月第1版，第44页。