全域土地综合整治专项规划编制要点分析

天堂的咖啡屋 2023-04-06 发布于海南

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摘要：过去我国城市发展缺乏科学的规划，各级政府为完成经济发展目标，对国土空间进行无序开发、过度开发、分散开发，导致优质耕地被占用、用地布局不合理、土地利用低效以及严重的生态问题。而以往实施的土地整治活动分布零散且仅解决某方面或局部的问题，不能大范围发挥有效作用。要让全域土地综合整治有科学的布局，就必须有该区域关于全域土地综合整治的科学规划。

关键词：全域土地；综合整治；专项规划；编制要点；

引言

推进全域土地综合整治，是新时期自然资源管理改革发展的重大创新举措，对助推乡村振兴发展，实现经济社会高质量发展具有重大战略与实践意义。作为一项新生事物，全域土地综合整治工作刚刚起步，在全国范围内仍处于试点阶段，应对其理念、价值、定位、政策、技术等进行全面深入的探索。

1全域土地综合整治专项规划步骤

1.1优先落实措施，促进区域内各方的联动

全域土地综合整治专项规划是对区域内生态农业建设空间进行全域优化布局，对辖区内的“田、水、路、林、村”全要素全区域进行综合整治，缓解并解决制约区域发展的问题。相较于传统的土地整治，全域土地综合整治范围规模更大、手段更综合，涉及各级政府有关部门、群众的通力协作。为了能使该区域的全域土地综合整治专项规划的编制工作顺利开展，同时也为了能让区域内群众都能参与其中，令规划编制工作能顺利进行。

区域的地方政府要由政府一把手领衔带头，动员政府各个部门抽调人员跟进全域土地综合整治专项规划事宜，建立区域内分级的决策、协调、宣传机制和工作小组，落实好相关费用，负责及时向区域内政府部门和群众宣传土地综合整治专项规划编制工作的重要性和意义，指导相关部门和群众参与其中，设立意见反馈的通道，便于群众及时反馈以及相互协调解决规划编制时出现的问题。

1.2确定区域规划任务，综合整治类型和重点项目

根据外业调查核实的各项土地整治潜力区域和生态修复区域，结合区域经济、社会特色及实际需要，归纳产业布局，制定区域全域土地综合整治的规划目标，划定全域土地综合整治分区，明确各个土地综合整治分区内综合整治类型和重点区域，在重点区域内初步选取有代表性和示范性的土地综合整治和生态修复项目，对项目投资与效益进行分析，调整列入专项规划的土地综合整治和生态修复项目，形成规划中全域土地综合整治重点项目表。

2全域土地综合整治专项规划编制的重点和建议

2.1以时间换空间，大胆探索土地制度创新

一是将全域土地整治项目中安排的规划整治新增耕地作为永久基本农田调入地块，调入地块在三年内实施完毕通过验收后，更新永久基本农田数据库，贯彻划入永久基本农田的地块现状为耕地这一政策规定。二是针对永久基本农田调出地块也存在时间上的约束，也需要出台刚弹结合的政策。首先，采用先行先试的灵活政策，在永久基本农田调整方案审核通过并纳入村庄规划后，即可实施永久基本农田布局调整工作，相应调出永久基本农田，允许规划安排的安置区和产业融合发展区的建设用地报批，以便先行启动安置区与产业融合发展区的建设，确保项目有序推进。其次，在项目验收阶段采用刚性政策、严格标准和相应的奖惩制度来考核，以保证整治项目的实施效果。可采取倒扣规划计划指标、占用永久基本农田追责等方式对地方政府进行约束，严控风险。

2.2确定工作重点

（1）强化整合力度。各级政府要对国土空间资源进行合理的规划，并依此制定针对性的土地综合整治和生态修复方案。同时也要整合各部门的基础力量，促进多个部门的沟通合作，为土地综合整治和生态修复工作的落实提供有力保障。过程中要明确各部门的优势和任务，做好耕地方面的交易，在拓宽资金渠道的同时，融入更多社会资本，保障整治项目工作顺利进行。（2）加强示范作用。在日常工作中要积极做好创新和改进，同时加强技术支撑力度，结合实际情况总结各地工作的落实效果，积累更多的经验。在彼此沟通和交流的过程中制定全新的土地综合整治和生态修复方案，并使其能够全面落实到日常工作中去。在加快地区生态建设步伐的同时，充分发挥出引领性作用。

2.3建立良好的统筹协调机制

全域土地综合整治专项规划统一对各项土地综合整治活动予以科学安排，优化用地布局，缓解或解决区域发展制约因素，其涉及的要素数量多，整治类型多样，范围广，同样也涉及区域内各政府部门职责、群众的切身利益。若无有力统一的统筹协调，可以预见规划涉及的各方出于维护自身权益或避免出问题，不积极参与规划编制工作，导致工作不能顺利进行甚至停滞。这就要求区域各部门、群众在区域人民政府的领导下，构建政府主导、部门协同、上下联动、社会参与的工作机制。厘清权责边界，明确部门分工，加强协同配合，这样专项规划编制工作才能顺利开展、取得实效。

2.4坚持工作链条全周期性

纵向上，全域土地综合整治必须从项目立项、实施、验收、管护等各个环节坚持全链条设计，体现工作全生命周期统筹管理的思路。实践中，不能只停留在将农用地和建设用地整理工程完成即是收工的传统认知，必须向上延伸到与国民经济社会发展规划和国土空间规划等上位规划的科学衔接，向下延伸到社会资本引入、融资机制创新、后续产业培育打造、推动乡村振兴和驱动高质量发展等末端链条，真正将资源要素转化为发展的实效，彰显出全域土地综合整治对推动经济社会全面绿色转型发展的综合效应，让老百姓感受到改革的成效，收获最大满意度。

2.5要有多元资金筹措途径，保证项目资金平衡

一方面，全域土地综合整治项目牵涉部门多，涉及发改、农业农村、自然资源、水利、住房和城乡建设、生态环境等多个部门，各类项目繁杂，为避免重复投资，需聚合涉农资金，合理设置各类子项目，需对项目区内拟实施的各类工程项目进行统筹安排、分类实施。另一方面，需要主动创新多元投融资机制，充分利用开发性金融机构、政策性银行和社会资本对项目的资金支持作用，拓展多元投融资渠道，探索市场化社会化运行机制，优化节余建设用地指标和补充耕地指标的流转使用制度，有效保障项目实施的资金需求。

2.6外业调查要尽可能详细

全域土地综合整治专项规划在规划编制过程中，既要综合考虑区域的自然资源、民意、产业发展、社会人文特色等多方面的要素，也要在区域人民政府的统筹下处理各权益人的关系，同时确保规划中的各项综合整治任务落到实处，助力区域发展。因此外业调查要详细客观，摸清区域“山、水、林、田、路、草、村”状况，掌握区域自身禀赋。外业调查前期要在内业阶段筛选出可能出现的各类土地综合整治潜力区域，如垦造水田、城乡建设用地增减挂钩、矿山修复等，再根据各类型综合整治的特点，准备有针对性的调查材料。在外业调查核实各类综合整治潜力区域的同时，要充分听取区域政府部门、群众的意见，有权属争议或违背群众意愿的要从综合整治区域中剔除。