参与治理

在学术界，也有人将其看作是一种兴起于20世纪中后期的社会治理模式，其初衷是要通过多元参与和多方力量的制衡来限制公共部门行政权的扩张。

起源和发展

参与治理的主张可追溯到20世纪60年代的参与式民主理论，至20世纪90年代，一些学者对参与治理做出了较为系统的规划。参与治理理论回应了后工业化进程中民众要求参与到社会治理中的渴望和热情，而政府在改革的过程中也适应这种要求，将更多的治理主体纳入政策制定者的行列。参与治理的主张在实质上是要把近代以来的民主原则贯彻到行政中，以求通过公众参与的方式去实现对行政权的限制。美国学者H.米勒（Hugh Miller, 1953～ ）等人强调参与治理中“倾听”的重要性，并将其视为“话语理论暗含的一种前摄责任”，认为良好的倾听具有使参与者了解语境、历史、背景事件或其他人感受的重要功能。美国哲学家D.J.法默尔（David John Farmer, 1938～ ）则把参与治理看作一种权力的再分配过程，并乐观地认为这个再分配过程中包含着公共行政的非正典化。

中国学者对参与治理的表述最早见于陈师经于1917年发表在清华大学学报的《战争与人类进化之关系》一文中，其后浦薛凤、杨绍震分别在清华大学学报上刊文，在引介西方功利主义政治思想与革命理论时再次提及了参与治理概念。在参与治理理论经过半个多世纪的发展和实践后，学者们逐渐发现了它在实践中的种种困境，渐渐将目光更多地聚焦在对参与治理的批判上。尤其是进入21世纪之后，以张康之为代表的学者们系统地论述了他们对参与治理理论的质疑。

现象和问题

从理论上看，越来越多的学者开始质疑参与路径和参与方式的有效性问题；从实践来看，虽然参与治理在20世纪后期被作为社会治理的一个重要途径而得到广泛推荐，但在官僚制的等级结构中，无论怎样动员或接纳公众参与，也无法改变权力由少数人执掌和行使的现实，至多也只是赋予了权力更加温和的面目和假象。参与治理实际上是近代以来追求形式民主思路的延伸，是对近代以来政治的民主追求与行政的集权实践的综合。实际上，它不能满足当前社会变革的要求，社会治理体系的“中心—边缘”结构决定了参与治理依然是一种包含着治理主体不平等内涵的治理模式，而且在实践上也必然会遇到各种困难。

参与治理是对近代早期政治上的代表制的扬弃。代表制的逻辑是代表往往会因为职业化而脱离公众并站到公众的对立面。参与者不是代表，也不需要被代表，而是公众直接参与到社会治理中去。但是，参与治理的主张是建立在公众都有着浓厚的参与热情的假设上的，而在现实的社会治理过程中，并不是每个人都会抱有这种热情，即便是关涉切身利益，也会有许多人不愿投入到参与治理的行动中去。所以，就实践来看，参与治理往往困难重重，因为社会治理体系的“中心—边缘”结构包含着拒绝公众参与的排斥性机制。尽管参与治理的主张占据了强势话语权，使系统化的行政集权受到压制，但那仅意味着行政集权以更加隐蔽的形式出现。另一方面，在社会治理体系的“中心—边缘”结构中，即便政府官员有着积极渴望公众参与的愿望，除了在直接关系到公众个人切身利益且无关宏旨的事务上能够得到响应外，绝大多数更为重要、更有根本性的公共事务基本上都不会引起公众的关注。参与治理并未从根本上改变社会治理体系的“中心—边缘”结构，“参与”一词也清晰地说明了政府在社会治理过程中的“主导”地位，其他治理主体只能作为一些边缘性的、从属性的行动者，是协助政府的参与者。

扩展阅读

• 张康之．论参与治理、社会自治与合作治理．行政论坛，2008（6）：1-6．
• 张康之．对“参与治理”理论的质疑．吉林大学社会科学学报，2008（1）：83-89．
• ERIKSSON K．Self-service society: participative politics and new forms of governance．Public Administration，2012(9)：685-698．