扩大内需战略目标下提升居民消费潜力的税收政策

作者：

刘   华（华中科技大学管理学院） 

胡思妍（华中科技大学管理学院） 

王   姣（华中科技大学管理学院）

面对国际局势深刻变化与疫情交织的复杂环境，中共中央、国务院发布的《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》指出，坚定实施扩大内需战略是加快构建新发展格局的必然选择。在大规模贸易顺差难以持续和投资疲软的双重压力下，提升国内市场消费潜力、全面促进消费是实现扩大内需目标和构建新发展格局的重要途径。2011年以来，我国最终消费支出占国内生产总值的比重持续超过50%，消费成为拉动经济增长的主引擎。而税收政策会直接改变商品和服务的价格、居民的收入水平，对居民的消费结构、消费方式以及商品和服务的供给质量都会产生重要影响。因此，通过制定更加合理有效的税收政策提升消费潜力是实现扩大内需战略的内在要求。一、提升消费潜力是实现扩大内需目标的重要途径

在疫情反复和国际局势动荡导致全球经济衰退的国际大环境下，我国经济发展正面临着出口大幅下降、内部结构亟须调整的双重压力。我国出口同比涨幅自2022年7月开始连续回落，到10月转为下降，之后降幅持续扩大，2022年12月我国出口同比下降9.9%（以美元计价）。外需转弱使得我国依靠出口拉动经济增长难以为继，实施扩大内需战略是当前实现新发展格局的必然之举。促进消费和提高投资是实现扩大内需战略目标的两个关键途径。2011年以来，我国投资占GDP的比重达40%以上，远高于英国、美国等发达国家20%的水平。但随着近年来我国经济结构转型步伐的加快，投资增速逐渐放缓且对内需的提振作用越发减弱。2021年我国固定资产投资同比增长4.9%，资本形成总额对经济增长的贡献率仅为13.7%。与之相对应，消费对经济增长的拉动作用逐渐显现。2021年我国最终消费支出对经济增长的贡献率为65.4%，说明与投资相比，消费已成为拉动经济增长的主引擎。

虽然现阶段我国消费总量已初具规模，对拉动经济增长起到了举足轻重的作用，但与发达国家相比，我国消费增长仍然存在巨大的发展空间。特别是受疫情等多方面冲击，我国消费增速明显放缓。2022年我国社会消费品零售总额降至44万亿元，同比下降0.2%，其中3月、4月、5月、10月、11月、12月社会消费品零售总额同比增速均为负值，消费恢复进一步承压。消费不足仍是现阶段制约我国经济发展的重要因素。2022年中央经济工作会议提出“要把恢复和扩大消费摆在优先位置”，要求“增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景”。税收政策不仅可以调节商品和服务的价格直接影响居民消费，还会影响居民的收入分配对社会总体消费产生影响。因此，进一步完善和优化提升消费潜力的税收政策对于当前经济形势下扩大内需、促进经济增长尤为重要。

二、税收政策提升消费潜力的作用机理

税收作为政府重要的经济政策手段，不仅承担着为公共物品筹集资金的职能，还发挥着调节微观主体经济活动的作用。税收通过影响个体选择进而影响其消费数量或消费结构，这种影响通常被划分为收入效应和替代效应两类。可支配收入是消费的来源和基础，税收对消费的收入效应主要通过调整居民可支配收入实现。当政府课税使得消费者可支配收入下降时，消费者实际购买力减弱，会降低商品购买量，使消费处于较低水平。收入效应能够起到调节需求量的作用，税率越高消费总量下降越多，反之实行低税率则能有效提高消费总量。而税收对消费的替代效应则是指政府对某种商品课税使得该商品价格相对上涨，消费者会降低对该商品的需求转而购买价格较低的替代品，且课税范围越小，这种替代效应越明显。税收对消费的替代效应能够起到调节消费结构的作用，通过调整商品的差别税率进而改变其相对价格能够合理引导消费方向，促进消费结构转型和升级。

传统的消费理论通常只涵盖了税收对消费的收入效应和替代效应，但随着经济结构逐步调整及社会环境不断改善，收入分配不均及贫富差距扩大已成为制约居民消费需求的重要因素。根据凯恩斯消费理论中的边际消费倾向递减规律，随着个人可支配收入的增加，其消费支出占收入的比重不断减小，由此可见，居民间收入分配差距的扩大会制约社会总体消费水平（杨汝岱 等，2007）。税收对居民消费的分配效应就是指通过调节收入分配提高居民平均消费倾向，进而激发其消费潜力。税收对居民消费的分配效应主要体现在三个阶段。首先是在收入来源阶段，通过所得税制度对居民初始收入进行调节。我国个人所得税实行超额累进税率，即对高收入者实行高税率、对低收入者实行低税率或不征税，这种税负的累进性能在一定程度上调节收入分配，促进社会公平。其次是在收入使用阶段，不同收入群体在可支配收入的使用上存在差异。低收入群体消费主要集中在生活必需品及保障性消费等方面，高收入群体则在满足基本生活条件外，对于服务型消费和奢侈品消费有了更高的需求。通过对高档消费品征收消费税，能够有效发挥税收的收入分配调节职能。最后是在收入积累阶段。居民收入中很大一部分来源于不动产增值、家庭财产的继承或遗赠，这部分收入也是导致我国贫富差距较大的主要原因。通过财产税对居民财富存量进行调节，对于避免财富在家庭代际过程中过度集中、缩小家庭间财富差距发挥着重要作用。综上，可以通过在不同的收入阶段征收不同税种实现对居民收入分配的调节，缓解贫富分化，进而提高居民平均消费倾向，促进居民消费增长。三、现行税收政策对消费潜力的制约

（一）商品税制约消费潜力的因素

1.生活必需品增值税税率设定较高，不利于消费扩张。增值税收入是我国税收收入的重要组成部分，2022年我国税收收入中增值税收入占比达36.8%。当前我国增值税实行13%、9%、6%三档税率，税率档次较多，且生活必需品的税率水平相对较高，不利于居民消费扩张。以食品和药品为例，我国现行增值税政策对粮食等农产品以及食用植物油、食用盐、自来水、暖气、冷气、热水、煤气及天然气等生活必需品按照9%税率计征增值税，对大部分药品按照13%税率计征，仅针对抗癌药和罕见病药实行3%优惠税率。而增值税制度相对完善的英国对家用电力、天然气、取暖油等实行5%的增值税优惠税率，对大部分食品、饮料及家用自来水等实行零税率，对处方药则免征增值税。对食品和药品等生活必需品增值税税率的设定偏高，会抬高居民生活必需品的价格，从而直接导致居民的基本生活成本偏高，其他商品的消费能力下降。尤其是对于中低收入家庭，随着生活必需品价格的提高，他们会将更多的收入用于生活必需品的消费，从而制约了其更高层次的消费活动，不利于居民整体消费需求的扩大。

2.消费税税目调整滞后，制约了消费升级。消费税是在对商品普遍征收增值税的基础上，针对少部分消费品再征收的一个税种，其主要作用是调整产业结构、引导消费方向。我国消费税目前的征收范围主要涉及三类消费品：一是不利于健康的消费品，如烟、酒；二是高档消费品，如摩托车、小汽车、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高档手表等；三是高耗能、高污染消费品，如鞭炮、焰火、成品油、电池、涂料等。消费税税目的设定在一定程度上体现了其“寓禁于征”的调控职能，能够对居民消费起到调节与约束作用。但在居民消费能力及消费理念不断改善的新时代下，消费税的征收范围仍然滞后，没能顺应时代变化作出相应调整，严重制约了居民消费升级。以高档消费品为例，如摩托车、小汽车这类在消费税设立之初被纳入征收范围的消费品，现如今已成为普通工薪家庭的生活必需品，而高档化妆品、贵重首饰、高档手表等也将在消费升级的趋势下成为未来主要的消费增长点，若仍将其都纳入高档消费品并辅以较高税率，将抑制居民消费，制约消费升级。

3.商品税总体税负较重，导致了消费外流。随着出入境政策优化以及跨境电商行业发展，跨境消费愈加便利，近年来我国境外消费额不断增长。造成这种消费外流现象的重要原因之一是部分商品在进口环节需要缴纳增值税、消费税和关税，商品税总体税负较重推高了商品价格，从而形成较大的国内外价格差，消费者为了追求实惠会选择通过出境游或电商渠道从境外购买商品。特别是对于化妆品、电子产品、手表首饰、箱包皮具这类本身不含税价格较高的商品，一旦适用较高税率，将造成巨大的价格差，从而将国内消费挤出到国外，对于提升我国的国内消费总量产生不良影响。

（二）所得税制约消费潜力的因素

1.个人所得税综合所得征收范围过窄，不利于发挥对居民收入分配的调节作用。根据边际消费倾向递减规律，相比非富裕人群，富裕人群的边际消费倾向较低。如果收入差距过大会导致社会财富集中于少数富裕人群手中，不利于社会总体消费水平的提升（刘乐峥 等，2021）。个人所得税是我国直接税体系的重要组成部分，与居民个人的收入直接相关。2019年我国个人所得税改革首次建立了综合与分类相结合的征收模式，将工资薪金等四类劳动性质所得并入综合所得，适用七级超额累进税率，而对于经营所得和资本所得仍然实行分类征收。然而，2011年以来我国经营所得和资本所得占可支配收入的比重持续提高，2022年已达到25.4%。随着经营所得和资本所得占可支配收入的比重不断提高，劳动所得占可支配收入的比重逐渐降低，若仍只对劳动性质所得进行综合征收，对经营所得及资本所得实行分类征收，不仅会限制个人所得税的收入分配作用，甚至还会导致以工资薪金为主要收入来源的中低收入群体税负较高，从而使其消费能力降低，进而对居民整体消费需求的扩大产生不利影响。

2.个人所得税专项附加扣除政策不完善，对居民消费的提振作用有限。我国个人所得税先后设立了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、赡养老人和婴幼儿照护等专项附加扣除政策，但由于扣除范围较窄且扣除力度较小，能起到的作用有限。以个人所得税住房贷款利息专项附加扣除为例，我国当前采用的是对首套住房贷款利息支出在实际发生贷款利息的年度按照每月1 000元标准定额扣除，且扣除期限最长不超过240个月。一方面，现行扣除标准远低于居民实际支出，提升居民消费能力的效果有限。2021年，我国商品房平均销售价格为10 139元/平方米，假设居民以此价格购买一套100平方米住房，按照首套房70%贷款比例贷款20年，适用4.9%贷款基准利率，通过等额本息还款法计算每月需还贷4 644.8元。与之相比，每月1 000元的住房贷款利息扣除额度对于有住房刚需的中低收入群体而言减负效果并不明显。另一方面，现行扣除政策采取“一刀切”方式，对于不同房价地区、不同收入家庭采取统一的扣除标准，忽视了地区和家庭间的差异，未能切实保障中低收入群体的住房需求，从而限制了对住房消费的提升作用。例如，2021年北京市商品房平均销售价格为40 526元/平方米，而位于我国西部地区的贵州省商品房平均销售价格仅为5 807元/平方米，两地商品房价格差异巨大，两地居民的收入水平及房贷负担也相去甚远，倘若采取相同的住房贷款利息扣除标准，则会造成税收负担的不公平，尤其对于中低收入群体而言，会在一定程度上影响其消费倾向，不利于其消费水平的提高。四、扩大内需战略目标下提升消费潜力的税收政策建议

（一）简并增值税税率，降低居民税收负担，提升消费能力

降低增值税税负，不仅能够降低所有行业价格水平、减轻城乡居民负担，对于缩小收入差距、提高社会消费水平同样具有重要意义。降低增值税税负可以从简并和降低增值税税率入手。目前大多增值税制度较为完善的国家均采用“1档标准税率+1档优惠税率”的征收形式，对于绝大部分商品和服务实行标准税率，对于生活必需品、有益品以及自我供给的商品和服务则实行优惠税率。以英国为例，英国增值税设定20%和5%两档税率，其中20%税率适用于大多数商品和服务，少部分商品如家庭电力、供暖设备、节能材料、汽车安全座椅等实行5%优惠税率。税率的简并有助于缓解因增值税税率档次过多造成的税收超额负担，符合我国当前减税降费的政策导向。我国可以在原有增值税税率的基础上，保留13%和6%两档税率，取消9%的税率设置。而对于原本适用13%的药品、家电、汽车，以及原本适用9%税率的粮食等农产品以及文娱类商品、农业生产资料、邮政服务、电信服务、运输服务等，由于其在一定程度上反映了居民的基本生活需要，可以考虑适度降低其税率。将生活必需品的增值税税率下调至6%，能够切实减轻中低收入家庭的负担，保障中低收入家庭的基本生活需要，有针对性地拉动消费需求，促进中低收入阶层消费向中高端消费转移。

（二）调整消费税征收范围及税率结构，助推消费升级

动态调整消费税的征收范围及税率，对于降低商品价格、调节收入分配、扩大居民消费具有重要意义。在消费结构从生存型向发展型转变的新时代，消费品的“高档”概念需要重新界定，对于那些已成为普通消费品、大众消费品的应税消费品（如摩托车、小汽车等）应适当降低消费税税率，或在时机成熟时将其移出消费税征收范围，从而促进中低收入群体的消费。此外，通过实行差别税率来引导消费是消费税特有的作用，在扩大内需战略目标下，要把扩大消费同人民日益增长的美好生活需要结合起来，顺应消费新趋势，助力消费结构升级。例如高档化妆品、贵重首饰、高档手表等与提升居民生活质量密切相关，体现了居民满足基本生活需要之外更高层次、更具多元化的消费需求，应当考虑适当降低税率，减轻消费者税负，让人民群众从这些消费中获得更多幸福感和获得感。

（三）促进免税业发展，降低进口商品税负，引导消费回流

商品国内外价格差较大是导致我国消费外流的主要原因之一，因此要引导境外消费回流，首要任务是通过降低商品税税负缩小国内外价格差。一方面，要优化税收政策，通过对关税、增值税和消费税的税率调整及税收减免等方式降低商品价格，从而提高国内消费水平。另一方面，要促进国内免税业发展，通过增加免税店数量、扩大免税商品种类以及提高免税购物限额等措施，提高免税商品供应能力，为不同需求的消费群体提供更加丰富的消费选择；要通过加强自由贸易区建设，使得国际商品更低成本且更高效率地流入国内市场，更大程度地满足消费者购物需求；要通过完善购物离境退税政策，提升境外旅客消费体验，带动国内旅游购物消费。

（四）完善个人所得税制度，保障居民基本生活需要，刺激当期消费

个人所得税改革要以调节高收入群体、拓宽中等收入群体、照顾低收入群体为目标，充分发挥个人所得税作为直接税税种的调节作用，合理布局税负结构，规范收入分配秩序，保障居民基本生活需要，进而提高居民消费水平。一方面，应逐步扩大综合征收范围，通过将资本所得、经营所得纳入综合所得，健全综合课征的普遍性调节体系，更好地促进税收公平与收入再分配。另一方面，要扩大专项附加扣除范围，加大扣除力度，逐步建立起全覆盖的基本民生项目扣除体系，实现个人所得税在幼有所育、学有所教、病有所医、住有所居、老有所养等方面的系统衔接，降低居民预防性储蓄动机，提升居民消费需求。例如，个人所得税住房贷款利息扣除，可以参考发达国家的做法，根据不同地区经济发展水平和房价水平设置不同扣除标准，将扣除额与实际应纳房贷利息相联系，提高扣除的精准度与力度。具体而言，可以根据上一年度各地区的房价收入比来设定本年度的扣除系数，将这一系数与个人所得税的标准扣除额的乘积作为本年度该地区的住房贷款利息实际扣除额度，从而减轻中低收入群体的税收负担，进而提高其消费倾向。除了住房贷款外，随着近年来汽车消费需求不断扩大，汽车保有量持续增长，可以考虑将汽车贷款也纳入个人所得税专项扣除范围，并参照不同地区的汽车消费水平及负债水平设立不同的扣除额度，从而更好释放汽车消费潜力。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第4期。）

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刘华，胡思妍，王姣.扩大内需战略目标下提升居民消费潜力的税收政策[J].税务研究，2023（4）：58-63.