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钟楼区市场监督管理局新闸分局 刘文俊 近年来，瘦肉精事件、三鹿奶粉事件、双汇质量门事件、毒韭菜、毒豆芽事件连续多发，为解决当前食品安全领域存在的突出问题，切实保障人民群众的食品安全，新修订的《食品安全法》（以下称《食安法》）于2015年4月24日经第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过。这部被称为“史上最严”的食品安全法，围绕最严谨的标准，最严格的监管，最严格的处罚和最严肃问责的要求。新《食安法》在立法过程中，虽然把食品的生产者和销售者有意识的进行了区分，将食品生产经营者分为了食品生产加工小作坊、食品摊贩、生产企业、食品经营者和餐饮服务提供者等不同的食品业态，但大部分的条款还是把从业人员归纳为食品生产经营者。在基层执法过程中当预包装食品标签违反《食安法》，容易出现生产者和经营者责权不明加大了基层执法难度。本文通过基层一线执法人员在执法过程中的体会和收获，从分析标签在食品安全中的地位作用、预包装食品的标签责任区分和相关的案例分析等三个方面分析探讨预包装食品标签出现纠纷的法律责任划分。 一、预包装食品的标签和说明书在食品安全中的地位作用 食品标签，是指在食品包装容器上或附于食品包装容器上的一切附签、吊牌、文字、图形、符号说明物。生产企业可以通过对标识食品的名称、规格、生产名称等进行清晰、准确的描述，科学地向消费者传达该食品的安全特性等信息。对预包装食品实行强制性标签是国际通行的做法，我国也相继出台了《预包装食品标签通则》、《预包装食品营养标签通则》和《预包装特殊膳食用食品标签》等国家食品安全标准，对预包装食品的强制性标签作出了具体规定。《食安法》第六十七条就明确规定了预包装食品包装上应当使用标签标明名称，规格，净含量，生产日期，成分或者配料表，生产者名称、地址、联系方式，保质期，产品标准代号，贮存条件，所使用的食品添加剂的通用名称和生产许可证编号。法律为何如此重视并要求预包装食品实行强制性标签管理，原因有二：一方面，标签可以保护消费者的知情权。标签是消费者获取食品安全相关信息最直接的方式。消费者可以根据标签来了解食品名称、食品原料、保质期以及生产厂家等情况，在此基础上对是否购买食品和购买何种食品做出理性的选择。另一方面，标签也是生产者的需要。生产者可以通过标签来扩大宣传，让广大消费者了解本企业和相关产品；同时，不同企业以自己特有的标签来维护自己的合法权益，以防其他假冒食品。笔者在基层执法过程中也发现了，无论是食品生产者还是食品经营者，都比较清楚预包装食品的标签的重要性，因为它既是食品生产者履行《食安法》第五十一条食品出厂检验记录制度落实的重要证明文件，又是食品经营者履行《食安法》第五十三条进货查验记录制度，进行登记相关台帐的重要资料。 二、预包装食品标签纠纷中生产企业和食品经营者法律责任区分 预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料或者容器中的食品，而预包装食品主要是由具有食品生产许可的食品生产企业生产，经由食品经营者通过批发或零售的方式流向市场进入百姓的餐桌。所以，虽然新《食安法》将食品生产经营者分为食品生产加工小作坊、食品摊贩、生产企业、食品经营者和餐饮服务提供者等五种业态，但是在基层执法过程中大量涉及预包装食品标签问题的食品生产经营者还只是食品生产企业和食品经营者（包括批发和零售）两类。因此，笔者重点梳理食品生产企业和食品经营者在预包装食品标签纠纷中不同的法律责任。 为了进一步强化食品生产经营者的主体责任，推进食品行业诚信体系建设，建立完善的食品安全管理制度，确保食品安全，立法者在《食安法》第四条把“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责”单独作为一款加以规定。强调了食品生产企业和食品经营者都是食品生产经营者，都应该作为食品安全的第一责任人，对生产经营食品的安全负责，承担食品安全主体责任，严格落实“谁生产，谁负责；谁经营，谁负责”。《食安法》第四条的条款是从宏观层面对食品生产者和经营者提出了食品安全第一责任人的要求，但是在预包装食品标签纠纷中还应区分食品生产和食品销售的主次和轻重责任。标签是由食品生产企业标注在预包装食品的包装上的，而食品经营者无论是批发还是零售，都只是经营预包装食品，一般来说很少对生产企业标注的标签进行修改。因此，应重点突出生产企业的主体责任，而适当减少食品经营者的法律责任。特别是《食安法》第六十七条预包装食品标签的内容，第六十九条转基因食品的标示和第七十一条标签、说明书真实性要求中提及的生产经营者，笔者认为这里可以理解为取得食品生产许可证进行生产销售预包装食品的食品生产企业，而非从事批发和零售的食品经营者。因为《食安法》第七十二条对食品经营者明确提出了应当按照食品标签标示的警示标志、警示说明或者注意事项的要求销售食品。由此可见，《食安法》对于食品生产企业和食品经营者关于预包装食品标签纠纷的法律责任划分是科学的、严谨的。 三、相关案例分析 案例：某食品经营者从供货商处采取的食品，虽然有该产品的检验合格证明和该批次的出厂检验合格证，但包装标签的内容却违反《预包装食品标签通则》，是否应该追究食品经营者和批发商的法律责任？有观点认为，虽然食品经营者已经履行了进货查验的法律义务，也保存了相关的台帐资料，并能如实说明上级供货商的名称、地址、联系方式等内容，但该食品经营者对于自己经营的食品包装却没有履行《食安法》第四条第二款的规定，即没有依照食品安全标准从事生产经营活动，所以需要对食品经营者和供货商按照《食安法》第一百二十六条第（三）项进行处罚。 但笔者认为不应处罚。首先，不应过度解读法律条款。前文也提到了第四条第二款只是从宏观层面对食品生产经营者提出的要求，在基层执法过程中不具备实际的可操作性，相比而言《食安法》第一百三十六条的条款在基层执法过程中更具操作性。《食安法》第一百三十六条明确规定，食品经营者可以免予处罚的三个条件：①履行了本法规定的进货查验等义务。②有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准。③能如实说明其进货来源的。根据法律规定，只有同时符合上述三个条件，食品经营者即可以免予处罚。基层执法人员在执法过程中发现，条件①和③是否符合，食品经营者可以通过采购食品时建立的食品进货查验记录制度，依法如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，可直观有效证明。同时，食品经营者建立的相关台帐等书证材料，执法人员可以追根溯源，对违法的食品生产经营者进行查处。条件②的充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，则可以通过留存的食品出厂检验合格证或者其他合格证明来进行举证。食品合格证明文件，是生产者出具的用于证明出厂产品质量经过检验，符合相关要求的凭证，包括食品生产者自行检验后出具的出厂检验合格证和第三方检验机构出具的检验报告、检疫合格证明等材料。该案中食品经营者已经通过履行进货查验义务提供了产品检验合格证明和该批次的出厂检验合格证，就应当适用《食安法》第一百三十六条的免责条款。其次，不应过度增加食品经营者的负担。《食安法》规定的食品生产者出厂检验记录制度、食品批发企业的食品销售记录制度和食品经营者的进货查验制度，就已经很明确了食品在生产、储藏、运输和销售等环节的各行为人的法律责任。作为食品经营者只需要履行法律规定的进货查验义务即可，产品的包装、标签等内容应由食品生产企业负责，可通过每年1－2次型式检验报告或每个批次产品的出厂检验合格证证明。前面提到的预包装食品标签应该由食品生产企业标示、标注的，对标签内容的真实性、合法性负责，作为经营者只需要按照食品标示的警示标示、警示说明或者注意事项的要求销售食品即可；再则，在基层执法过程中经常会出现一个食品经营者经营数以千计的预包装食品，如果每个产品的标准的真实性、合法性都需要经营者一一把关的话，无端增加了食品经营者的工作量和食品经营的准入门槛，加重了食品经营者的工作负担。第三，需要维护法律的公平、公正。出厂检验和型式检验是为确保食品安全，由食品生产企业自行或者委托第三方检验机构对食品所做的检验，食品经营者既没有精力，也没有能力对自己经营的数以千计的预包装食品进行检验。如果在食品生产出具的检验合格的检验报告或出厂检验合格证明的基础上，仍对于食品经营者和供货商处以罚金，既有违“过罚相当”原则，所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度严重不相适应，又使食品生产企业或第三方检测机会逃避了《食安法》第一百三十八条出具虚假检验报告的法律责任，使法律出现了不合理、不公正的情况。再则，如果以违反《食安法》第一百二十六条第（三）项对食品经营者和供货商分别处以罚金，虽然没有违法《行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”,却也无形中破坏了市场合法经营的环境，增加了基层执法工作的难度和处理行政诉讼、复议的时间成本。综合上述考虑，食品经营者落实了食品进货查验记录制度，留存了食品出厂检验合格证或者其他合格证明，就完全可以免予处罚。 新修订的《食安法》自2015年10月1日颁布实施以来，规范了食品生产经营活动，防范了食品安全事故发生，强化了食品安全监管，落实了食品安全责任，保障了公众身体健康和生命安全，对维护百姓“舌尖上的安全”发挥了积极的作用。作为基层一线的执法人员，我们还需要进一步理论联系实际，认真领会立法者的立法意图，深入研究探讨执法过程中所遇到的法律问题，真正做到“保百姓餐桌安全，守一方食品防线”。 |
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来自： washcloth > 《20220101》
