近期，对XX“三旧"改造（城市更新）工作推进情况进行调研评估，了解经验、分析问题、提出建议。相关部门成立评估小组，分析相关的问题。下面来关注
下相关的情况。总体推进情况 全力推进“三旧”改造（城市更新），持续提升城市功能品质，优化城市空间结构,有力助推XX实现老城市新活力
和"四个出新出彩”。据统计，截至2021年4月底，XX市纳入省“三旧” 改造地块数据库的用地面积约62万亩，累计实施改造面积16.
3万亩，其中正在改造6.8万亩，完成改造9.5万亩，累计投入改造资金3384.47亿元，取得了明显成效。XX市在推进“三旧”改造（
城市更新）过程中，形成了许多好的做法，为我省优化提升“三旧”改造工作提供了经验借鉴。一是市委、市政府高度重视，持续推进更新改造工作
。XX市委、市政府瞄准城市更新改造这个“老大难”问题主动担当作为。二是构建了统筹推进、点面结合的常态化工作机制。制定“三年实施计划
、五年行动方案、十年改造规划”，明确近、中、远期目标任务。三是形成了较为完备的政策和标准体系。市、区两级共出台200余份政策和标准
文件，构建了以政府统筹、市场运作为主要特色的政策体系。尤其是去年出台城市更新“1+1+N”政策，推动更新改造政策迭代升级。四是建立
了空间规划分级传导机制。将城市更新纳入国土空间规划体系，实施国土空间规划“一张图”管理，建立总体规划定目标定重点、专项规划建路径建
机制、详细规划控指标定功能的规划管控传导机制。成立了市规委会城市更新专业委员会，进一步提高详细规划的审批效率。五是强化对产业升级、
公共利益的保障。首次提出针对不同圈层更新改造单元户业建设量的比例控制要求，促进产城融合。坚持全面改造和微改造并重，针对具备历史价值
的老城区不搞大拆大建， 更多采用微改造这种“绣花”功夫，促进城市文化传承和根脉延续。存在问题及分析 （一）片区策划与详细规划决策程
序不合理，规划的统筹引领作用未能充分发挥，个别区空间规划职权不统一XX市“三旧”改造项目片区策划方案由市长主持召开的市城市更新工作
领导小组审定，先于副市长主持召开的城市规划委员会会议。由于片区策划会议在前且规格更高（市长主持），将倒逼之后由副市长主持召开的规划
会议，通过调整详细规划落实片区策划作出的规划安排，影响城市规划委员会审议工作的独立性，也无法充分发挥专家和公众意见对于政府规划决策
的参考作用。此外，调研中发现，XX区将空间规划管理职权一分为二，其中城市更新项目详细规划管理职权由区城市更新主管部门承担，其余非城
市更新项目（新増建设用地项目）则由区自然资源主管部门承担，空间规划职权不统一，削弱国土空间规划的统筹引导作用，与《中共中央国务院关
于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中关于城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制的要求不符。（二）部分区
未能有效把控推进改造的节奏，个别区推进旧村改造节奏过快，导致需要配套的新增建设用地需求大增，商品住宅供应量短期内难以跟上需求、长期
难以消化，且维稳风险骤增目前XX市“三旧”改造工作整体节奏较为平稳，但个别区存在推进过慢或过快的问题。截至今年6月底，全市2020
-2022年计划改造的83条城中村片区策划和实施方案批复率分别为54%、42%，但XX区两项批复率均为零，从化区实施方案批复率为零
，推进节奏明显慢于时间进度。另一方面，XX区计划用两到三年时间完成66条旧村庄的拆迁工作，目前片区策划和实施方案的批复率分别为50
%、50%,而房屋拆除率已达到77%,累计拆除房屋2529万平方米。由于事先对大规模快速拆迁带来问题的预见性和应对性不足，存在一定
的风险和隐患。下面先看看知识城的旧改知识城已批在建：1汤村2凤尾村3何棠下村4旺村（南）4红卫村（一，二社）未批已拆1汤村（五福堂
一，二社）2红卫村（三，四社）3莲塘村4九楼村5迳头村6新田村7镇龙村（西片区）8镇龙村（东片区）9洋田村10金坑村邓屋片区11金
坑村银岭片12均和村13蟹庄村14枫下村15山龙村（一，二社）16重岗村17燕塘村18佛塱村19石窝洞村20埔心村21旺村北知识城
共26条村进行三旧改造一是XX区可获取的建设用地指标难以保障同期旧村庄改造所需配套的新增建设用地需求。XX区旧村庄改造采取存量用地
搭配新增用地的混合开发模式，将大量留用地 （甚至预支留用地）、三旧''''改造奖励新增建设用地等一并纳入改造范围实施改造，预估66条旧
村庄改造需要配套 16950亩新增建设用地指标，相当于前两年XX区每年获得新增建设用地指标量的5倍多，导致一些项目因用地指标紧缺而
难以顺利实施。二是因住房供应存在前紧后松情况，与住房需求难以匹配，加大了房地产市场平稳发展的调控难度。从区内住宅及用地供需匹配情况
看，据估算，XX区两年内拆除66条旧村庄，短期内将因拆迁集中释放大量住房需求，住房供应短时间内将无法满足需要，进而推高房价和租赁价
格。长期看，待66条村改造完成后，预计可向市场供应商品住房用地15750亩，相当于XX区2016-2020年年均供应量（253.1
1亩）的62倍。从区内人口增长情况看，XX区“十三五”期间常住人口年均增长27万人，按照人均住宅面积31 平方米的标准推算，66个
旧村庄改造完成后可向市场供应约3500万平方米商品住宅，至少需要约21年时间才能完全消化。21年的数据，根据XX2020年商品房销
售面积237万方，静态消化3500万方需约15年。如考虑产业和人口快速集聚的动态因素，预计10年左右可消化完。另要看到，目前XX区
新增走招拍挂途径的宅地供应逐年下降，屈指可数，商品房供应的主力市场已切换为旧改项目三是“先拆后批”增加了社会维稳风险。为加快拆迁进
度，XX区提出“拆迁前置”，即项目基本完成拆迁才能审批改造实施方案，办理后续审批手续。但如果拆完了之后，由于某些因素导致相关审批手
续批不了，村民回迁房无法及时建设,将引起已签约村民投诉信访，形成大规模维稳问题。例如，横沙村改造项目之前采取“先建后拆"模式，20
20年调整为“先拆后建"模式，导致该村信访案件骤增。其实近日XX市规划和自然资源局公布的《关于开展全市城市更新项目核查的工作方案》
可以得知，XX区有80个旧村改造项目，比起其他区都是个位数的旧改数量，其数量之多，可不为一般，才这次的重视。并且还有众多旧村还是未
批已拆，所以有必要后期会有整改。（三）一些区设置了不合理的市场准入门槛，导致形成政策壁垒和瓶颈。由于各区实际情况存在差异，XX市允
许各区在市的政策框架下，结合本区实际制定基础数据调查、改造成本核算、引入合作企业等操作细则。但是，一些区设置了不合理的市场准入门槛
，形成了政策壁垒。例如，在引入合作企业方面，有的区要求引入的合作主体必须投资并实施不少于一所区政府指定的公办学校的环境整治提升工作
；有的区明确规定合作主体必须在该区土地一级市场竞得或参与竞拍经营性用地。（四）对产业导入政策的操作指引不足，且未能根据各类项目实际
进行差异化处理，将会间接增加改连成本。为落实“三旧”改造（城市更新）项目产业导入要求，XX市要求改造主体承担产业导入并实施监管的责
任，旧村庄的改造主体多为房地产企业，房企缺乏产业招商资源，也不具备产业项目管理经验，而地方招商部门对其操作指引不足，影响了该政策的
落地效果。另外，一些区未能针对地方产业 特点需求制定差别化的产业导入政策，存在''''贪大求洋''''的倾向，普遍要求引入的企业必须是世界
500强投资的企业等，进一步加大政策落地的难度。此外，该政策未能充分考虑各类项目的实际进展，有的项目在该政策出台前已经村集体表 决
通过引入合作企业的条件，仍要按照该政策重新调整引入条件，导致需重新做通成百上千户村民的工作，项目可能因此而搁置，即使做通村民工作，
也会拉长项目实施周期，间接增加改造成本。（五）拆迁留守户问题严重影响项目实施进度,相关探索实践需进一深入。为推动解决拆迁留守问题，
XX市曾探索出“猎德模式”，2012年被省法院叫停后，一直未找到一条更有效的司法解决路径。从实践来看，留守户问题在XX市更新改造项
目中仍然较为突出。目前，XX市正在改造的38个旧村庄改造项目，约90%的项目因拆迁留守户问题而严重拖慢进度。尤其是位于中心城区的X
X冼村、沥滔村等改造项目，逾十年未能顺利完成征拆，不仅损害了许多已签约群众的切身利益，也严重影响城市形象。2019年省政府出台《关
于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号，以下简称“71号文”），确定了政府裁决、司法裁判
的解决路径，但仍未在XX市全面落地。工作建议 （一）调整优化片区策划与修改详细规划的决策程序， 确保衔接顺畅、高效有序建立策划方案
和详细规划修改方案同步编制、同步征求 意见的工作机制。在具体审批过程中，先由分管副市长主持召开城市规划委员会会议审议详细规划修改方
案，审议通过后，再由市长主持召开城市更新工作领导小组会议审议片区策划方案，片区策划方案应与详细规划修改方案做好衔接。支持有条件的区
简化审批程序，将片区策划、详细规划调整、改造实施方案等环节合并进行。落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意
见》中“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”的规定，对有关区 “三旧”改造涉及空间规划职权进行优化调整，统一交由自然资源部门
行使。（二）切实加强对推进过慢或过快地区的工作统筹，把控好改造节奏，加强房地产市场调控，确保不发生系统性风险建议XX市对各区''''三
旧''''改造工作加强统筹指导，对推进过快地区，要充分考虑房地产市场承受能力、用地规模和指标支撑能力等因素，科学、合理制定改造中长期规
划和年度计划，均衡有序推进旧村庄改造，结合改造进度做好房地产市场调控，坚持“房住不炒”定位，推动房地产市场健康有序发展，避免发生系
统性风险。对改造较慢的区，要采取一定的措施，倒逼其加快推进改造。 （三）加强政策统筹以及新旧政策衔接，确保政策平稳有效一是市里要加
强统筹，做好市区之间政策的衔接。市里对各区政策加强备案审核，在充分尊重各区的特殊性的同时，保持主要政策统一性，对不合理的市场准入条
件予以清理。二是招商部门要主动介入“三旧”改造（城市更新）项目的招商工作，针对各区不同地段实际情况制定差异化、精准化的 招商政策和
工作指引，并积极牵线搭桥、共享招商资源，协调解决改造主体在招商过程中面临的困难和问题，共同推动产业导入政策有效落地，有效避免产业雷
同或过度“贪大求洋” 现象。三是制定出台新政策时，充分考虑不同项目的实际情况，合理设置政策适用过渡期和豁免条件，有效避免“一刀切”、“翻烧饼”等现象。（四）积极探索解决“三旧”改造拆迁留守户问题从实践来看,拆迁“留守户”问题是加快推进“三旧”改造 工作面临的最大难题，是决定改造项目成败的关键性因素。如果能够在这个问题上取得实质性进展，其他许多问题也会迎刃而解。XX市可按照省政府71号文提出的相关思路， 探索建立行政裁决、司法裁判制度，加快破解拆迁留守户难题，推动XX市“三旧”改造工作再上新台阶，为我省''''三旧" 改造工作贡献更多更好的“XX智慧”。 |
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