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01 定义 耕地“进出平衡” 指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的活动。简而言之，进出平衡是农用地内部结构的调整，是防止耕地非粮化的重要措施。 耕地“占补平衡” 是坚守18亿亩耕地红线的重要举措，《土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。耕地占补平衡是建设用地与耕地的结构调整，是制止耕地非农化的重要措施。 建设用地指标 指国家为保护耕地对建设用地采取的控制手段，对特定区域在特定期限内的建设用地总规模进行控制的规模指标。主要包含两个部分： 1.增量，即常规的新增建设用地计划指标。可理解为国土空间规划和土地利用年度计划对区域新增建设占用农用地、未利用地，即新增建设中将农用地、未利用地转为建设用地的控制规模。 2.存量，对现有建设用地进行整理。如城乡建设用地增减挂钩项目、废弃工矿复垦项目。 02 区别与联系 耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”的区别与关联 两者都是耕地用途管制制度的重要内容，都是为严格保护耕地而设立，但是管控的对象有所差异，前者是对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地或者农业设施建设用地等“非粮化”行为实行的严格管控，是农用地内部用途之间的用途转变；而后者是针对建设占用耕地的“非农化”行为实行的严格管控，是农用地与建设用地之间的用途转变。主要区别见下图：
耕地“占补平衡”与建设用地指标的关联 为确保18亿亩耕地红线不变，在获得新增建设用地指标后，要真正落实到建设项目中去，必须完成建设所占用农用地（尤其是耕地）相应规模和质量上的补充，即新增建设用地占用了耕地必须落实占补平衡制度。通过新增建设用地指标的获取落实和耕地指标的补充核销，国家在保护耕地红线和满足建设用地需求之间谋求一种平衡。 03 指标获得方式 耕地“进出平衡”指标 耕地“进出平衡”的耕地来源理论上可以是适合整治恢复为耕地的所有非耕地地类，即上一年度变更调查成果中为非耕地的农用地或农业设施建设用地。但由于“二调”和“三调”均为非耕地的农用地可作为占补平衡指标，因此，在实践中，应当优先将“二调”为耕地、“三调”为非耕地的地类作为耕地“进出平衡”的耕地最大潜力来源。其中，对于林地、草地整治为耕地的，需经依法依规核定后纳入方案。按要求编制年度进出平衡方案后，主要有乡镇自行将农用地恢复为耕地。 耕地“占补平衡”指标 根据《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号），《四川省自然资源厅关于加快实施补充耕地项目的通知》（川自然资函〔2022〕412号），《四川省土地整治项目规划设计导则（2022年版）》以及《四川省垦造水田工程技术指南》等相关文件政策要求，以下地类可作为耕地“占补平衡”指标的来源。 1.未利用地资源，以耕地后备资源调查评价中的可开发资源为主，同时充分挖掘区域内宜耕其他草地、盐碱地、沙地、裸土地等未利用地资源。 2.农用地资源，“二调”“三调”均不是耕地的农用地资源，包括现状地类为林地，园地，废弃农村道路，沟渠，坑塘水面等。需要注意的是园地、林地的开发要以低效园地、残次林地为主，林地应未纳入《林地保护利用规划》，还需经县级人民政府组织自然资源、林草、农业农村、生态环境等部门（单位）进行可行性评估论证，市级自然资源主管部门组织复核认定后，可作为新增耕地来源。 3.建设用地资源，现状为废弃房屋，废弃工矿的建设用地，需满足现状为废弃建筑物，且地类为建设用地，才可作为新增耕地来源。 4.垦造水田资源，“二调”“三调”及年度国土变更调查成果均显示为非水田。地类为未利用地、建设用地和农用地中的旱地、水浇地、园地等，原则上海拔不超过2000米，地块集中连片。 对以上资源通过工程措施，进行土地整理产生耕地“占补平衡”指标。 建设用地指标 建设用地指标主要包括增量指标和存量指标，其中增量指标是根据国土空间规划和土地利用年度计划下达的年度流量指标，无法突破。所以建设用地指标的主要突破口是通过对现有建设用地进行整理，主要包括两类项目： 1.城乡建设用地增减挂钩项目，主要是在“三调”中属于农村宅基地，且实地也存在建筑物的图斑进行整理，通过对农村宅基地的腾退，包括一户多宅，废弃宅基地以及将零散的农户集中安置，以达到减少农村建设用地的目的，而同时减少的乡村集体建设用地与增加的城镇建设用地相挂钩。 2.废弃工矿复垦，对符合“三调”数据中的工业用地、采矿用地，实地为废弃的工矿，对其进行复垦，恢复为耕地。腾退的建设用地面积可以作为建设用地指标。 （作者：赵嘉婧） |
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