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两拐  新《行政处罚法》实施后涉及公安 交管部门行政处罚相关诉讼情况分析 文丨（公安部道路交通安全研究中心）董亚威 新修订的《行政处罚法》(以下简称新法)新增22个条文、修订70余个条文，并就完善处罚种类、细化处罚程序、健全处罚规则、执法人员要求等事项进行了较大调整，对公安交通管理部门执法管理工作产生了较大影响，对提升交警规范执法能力提出了更高要求。为系统掌握公安交通管理部门行政处罚涉诉情况，笔者对裁判文书网公布的近3年涉及公安交通管理部门行政处罚的裁判文书进行梳理，分析了涉诉案件总体情况，归纳了规律特点，分析了近3年来公安交通管理部门行政处罚涉诉案件数量下降的原因。 1 总体情况 在裁判文书网上以“案件类型——行政案件”“行政案由——行政主体——道路交通管理(道路)”为筛选条件，剔除当事人主动撤诉的案件后，共筛选出2019年7月至2022年6月涉及公安交通管理部门行政处罚的裁判文书194件。其中，2019年7月至2020年6月共99件，2020年7月至2021年6月共93件、2021年7月至2022年6月共2件。总体看，近三年公安交通管理部门行政处罚涉诉案件明显下降，特别是新法实施后呈“断崖式”下降。究其原因，一是新法实施后，各地公安交通管理部门在作出行政处罚决定时更加严守法定程序，注重释法说理，行政争议减少；二是部分案件未审理完毕，审理案件的法院尚未上传相关裁判文书；三是部分法院未按照有关要求将所有涉及公安交通管理部门行政处罚诉讼案例的裁判文书上传至裁判文书网。  2 规律特点 为进一步掌握涉诉行政处罚案件规律特点，笔者从行政处罚原因、处罚种类、适用程序、判决结果、诉讼案件发生地、涉诉具体诱因等方面对194件涉诉案件进行归纳分析。 (一)从涉诉违法行为看，主要有闯禁行、酒驾醉驾、违法停车、无证驾驶、驾驶达报废标准机动车、逆行、不按规定车道行驶、超速、超载、肇事逃逸、未让行、驾驶未按规定进行安全技术检验机动车、闯红灯、交通肇事构成犯罪、违法鸣笛、车辆套牌等16种。其中，排名前三位的分别是闯禁行(100件，占比51.55%)、酒驾醉驾(30件，占比15.46%)、违法停车(26件，占比13.40%)。  (二)从涉诉处罚种类看，主要有200元以下罚款、200元以上(不含200元)罚款、吊销驾驶证以及“吊销驾驶证+罚款”“吊销驾驶证+拘留+罚款”“罚款+拘留”“罚款+暂扣驾驶证”等7种。排名前三位的分别是200元以下罚款(145件，占比74.74%)、吊销驾驶证并罚款(20件，占比10.31%)、吊销驾驶证(13件，占比6.70%)。  (三)从涉诉行政处罚适用的程序看，适用简易程序作出处罚的有145件，占比74.74%；适用一般程序作出处罚的有49件，占比25.26%。 (四)从涉诉案件判决结果看，公安交通管理部门行政处罚胜诉案件178件，占比91.75%；败诉案件16件，占比8.25%。其中，败诉案件的原因主要包括过罚不相当、辅警执法、处罚决定书无签名或违法事实记载错误、逾期不作出处罚决定、适用法律错误、未保障当事人合法权利、越权执法等7个方面。  (五)从涉诉案件发生地看，分布在24个省(自治区、直辖市)，超过10件的有北京、四川、广西、安徽、广东、河南、浙江、云南等，共计148件，累计占比超过76.29%。其中，发生在北京的诉讼案件数量最多，共计64件；北京、四川、浙江胜诉率最高，涉诉案件均胜诉；河南、安徽、云南胜诉率偏低，胜诉率分别为63.64%、75%、90%。  (六)从涉诉具体诱因看，主要包括“对事实认定不服且质疑适用法律错误”“仅对事实认定不服”以及“对处罚程序、事实认定均不服”等12种，其中，上述列举的3种涉诉诱因数量排名前三位，分别为61件、41件、26件，占比分别为31.44%、21.13%、13.40%。  3 案件数量下降原因分析 从以上分析可见，新法实施后，各地公安交通管理部门行政处罚诉讼数量明显下降，实现了法律条文变动背景下的执法管理有序衔接和平稳过渡，有效应对了新法实施带来的风险挑战。 (一)统筹安排部署，指导督促贯彻落实新法 一是强化政治建警，筑牢“以人民为中心”的执法理念。新法是一部“有温度”的法律。在处罚程序方面，新法针对长期以来我国行政机关在执法过程中存在“重实体、轻程序”的痼疾，在执法人数、处罚时效、执法公示、非现场执法等多个方面对行政处罚程序作了新规定，完善了行政机关实施行政处罚的相关程序和制度，进一步规范了行使行政处罚权，保障了行政相对人权益。在实体内容方面，新法针对部分行政机关“重处罚、轻教育”问题，规定了行政处罚实行无错不罚、小错轻罚，对于当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚；对于当事人初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。为厚植“以人民为中心”的执法理念，依法保障交通违法行为人合法权利，让人民群众真实感受到新法带来的“温度”，针对存在的执法理念偏差、执法不规范、辅警队伍素质参差不齐、执法监管不到位以及运动式执法、执法畸轻畸重等问题，公安部交通管理局积极指导督促各地认真贯彻落实新法，深入开展执法突出问题专项整治，切实解决了过度执法、逐利执法等一批突出问题，教育全警改进执法管理的理念、方式、方法、手段，切实提升以法治思维和法治手段解决问题的能力水平，进一步增强了交警队伍执法为民情怀，教育全警真正理解“为谁执法、为谁服务”的深刻内涵和精神实质。 二是提前研判部署，进一步加强指导。公安部交通管理局于2021年7月14日下发《关于贯彻落实<行政处罚法>的通知》(以下简称《通知》)，并召开会议进行强调部署，要求各地加强对新法的学习培训，进一步筑牢依法行政意识，做到依法行政，自觉接受监督。《通知》围绕法律条文修改重点内容，全面评估了新法实施对交警规范执法可能带来的冲击，提前研判一线执法管理风险，集中梳理容易引发行政争议甚至败诉风险的焦点问题。其一，要求各地严格执行新法关于行政处罚程序的新规定、新要求，切实改进执法方式，防止过度执法、粗暴执法、逐利执法。其二，要求各地根据新法关于使用电子监控设备开展非现场执法的规定，结合2021年6月下发的《关于进一步合理设置规范使用交通技术监控设备的通知》要求，对新设和熔断停用后重新启用的监控设备，由省级公安交通管理部门依据新法等法律法规和标准规范进行法制和技术审核，方可接入公安交通集成指挥平台，进一步规范使用电子监控设备开展非现场执法工作。其三，就轻微违法不罚及首违免罚、“双警执法”效力、主观过错认定、行政处罚立案等重点事项提出了务实可行的解决路径，并要求各地统一认识，在《通知》提出的意见基础上，全面梳理新法修改后需要重点关注、应予调整的执法流程，严格执行新法规定，确保处罚具有充分的事实和法律依据。 三是强化建章立制，配套制修订多部规章和规范性文件。新法实施后，为主动适应经济社会发展的新形势，不断满足人民群众对安全便捷高效公共服务的新需求，公安部新制修订了《机动车登记规定》《机动车驾驶证申领和使用规定》《道路交通安全违法行为记分管理办法》3个部门规章，进一步改革完善机动车登记、驾驶人管理和交通违法记分制度，推出更多“我为群众办实事”新措施，健全车辆和驾驶人安全准入机制，严密交通管理执法监督制度。在规范性文件方面，公安部交通管理局根据新制修订的规章，配套出台了《机动车驾驶证业务工作规范》《道路交通安全违法行为记分管理工作规范》《机动车登记工作规范》等。制定出台了《现场查处货车违法行为操作规程》《查处违法停车操作规程(试行)》，进一步细化现场执法操作指引，严格规范查处货车道路交通违法和违法停车行为，指导各地深入贯彻新法规定。此外，大力实施交警系统改进执法“六项措施”，建立“三项清单”，交警系统进一步筑牢“轻轻重重”执法理念，对严重违法严查严处，对轻微违法从轻处理。 (二)创新工作措施，有效解决新法落实难题 一是主动沟通，积极达成共识。各地公安交通管理部门围绕新法修订后执法程序、处罚规则等内容带来的变化，结合本地执法实际，主动向法院、检察院等部门汇报请示，沟通执法管理实际问题，争取法院、检察院理解支持。比如，针对“双警执法”问题，东部某省部分地市交警支队积极与属地检法机关沟通，在不违反法律条文基本精神的前提下，通过采取远程视频方式，进一步细化操作细则，实现了“双警执法”效果，在优化警力应用、提升交通管理的管事率、减少交通事故发生的基础上，有效避免了因“双警执法”规定不落实产生的行政复议、诉讼以及信访案件。 二是不断探索，妥善解决难题。部分地方公安交通管理部门对标行政处罚新要求，积极探索既符合新法要求又契合执法实际的执法路径，助推执法管理效能提档升级。例如，中部某市交警支队为贯彻落实新法关于 90 日内办结案件的要求，适用“缺席直裁”方式清理积案，对于无法联系当事人或当事人不愿前来处理的案件，适用“缺席直裁”方式有效提高了案件办理效率，确保案件能在 90 天内办结；东部某市交警支队探索交通违法行为快速办理机制，对认错认罚的交通违法当事人从轻处罚，统一证据标准和裁量标准，快办率达 70%。 三是强化宣贯，提升执法能力。新法实施后，各地公安交通管理部门积极贯彻落实公安部交通管理局关于加强学习宣贯新法修改内容、帮助全警正确理解新法精神实质的部署要求，有针对性地对一线执法办案人员、行政处罚案件审核人员以及领导干部组织开展培训，全面提升了公安交通管理部门及其工作人员依法行政的意识和准确运用《行政处罚法》的能力水平。以中部某省为例，部分地市交警支队在新法实施前后，围绕新法实施后给交警执法带来的新要求、常见重点交通违法行为认定、执法语言规范等执法实务问题，先后组织开展了74次法制培训，对领导干部以及事故处理、执勤执法、车驾管、法制审核等各岗位民警共计6200余人次进行了培训，有效提升了全警理解运用新法、严格规范公正文明执法的能力和水平。 来源：道路交通管理 2023/04 |
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