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作者：潘波 本文删减版发表于《秘书工作》2023年第2期 一、小组的词义和渊源 《说文解字》曰：“组，绶属。其小者以为冕缨。”在古代和现代汉语中，“组”字有多种意思。本义作为名词，指丝带；如《汉书·景帝纪》：“锦绣纂组，害女红者也”，以及组缨、组绶等词。同时，还可引申为动词，为编织、结合、构成之意；如《诗·
郑风·大叔于田》：“执辔如组，两骖如舞”，以及现在常用的组成、组合、组织等词。 小组，一般是指为工作、学习需要而组成或划分的小集体、小单位、小班子。在党政机关日常工作和法律法规文件中，小组是重要的工作主体和关键词。各类小组产生于革命战争年代，是随着我国革命、建设、改革事业推进而形成和发展的组织形式，也代表着一种工作机制和模式。新中国成立后，出于工作需要，各级党委政府设立了各种类型的正式或非正式工作小组。1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》，较为正式和全面地提出在党中央层面设立相应的小组，并明确了每个小组所对应的职责领域和功能地位。改革开放后，除了一些临时性、阶段性领导小组外，中央层面的常设领导小组已稳定分布在党建、财经、外事等领域。党的十八大以来，一批新的高层次领导小组陆续成立并运转，在党和国家事业发展中发挥了重要作用。 二、小组的类型及功能定位 （一）领导小组。旨在加强对有关方面工作的领导、推进跨部门或跨地区的重要工作、研究解决重大问题、推进重要改革而设立的小组，主要有两类： 一是为加强党的领导而设立的决策议事协调机构。往往实行“领导成员—部门成员—专门办事机构”的组织架构模式，如曾经的中央财经领导小组等。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》提出，将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组改为委员会；同时，新组建中央教育工作领导小组，作为党中央决策议事协调机构。此类委员会、领导小组作为党中央决策议事协调机构，根据《中国共产党中央委员会工作条例》第十三条的规定，在党中央领导下，负责相关重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。在学术研究中，有学者将这种广泛存在于中国治理实践中的领导小组、委员会等决策性、议事性、协调性工作机构和机制统称为“领导小组机制”。 二是围绕专项工作设立的议事协调机构。此类领导小组主要针跨部门或跨地区的专项工作，有的是常设性小组，还可能新成立专门的机构或指定已有机构作为工作支撑；有的小组则具有临时性、阶段性特征，随着任务完成而解散。常设性领导小组，如《土地调查条例》第三十五条：“县级以上人民政府可以按照全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案成立土地调查领导小组，组织和领导土地调查工作。必要时，可以设立土地调查领导小组办公室负责土地调查日常工作。”再如，《淮河流域水污染防治暂行条例》第四条规定：“淮河流域水资源保护领导小组，负责协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查淮河流域水污染防治工作，并行使国务院授予的其他职权。领导小组办公室设在淮河流域水资源保护局。”临时性领导小组，如《金融机构撤销条例》第十三条规定：“被撤销的金融机构所在地的地方人民政府应当成立撤销工作领导小组，组长由地方人民政府负责人担任。撤销工作领导小组应当支持、配合清算组催收债权和办理其他清算事务，并组织有关部门依法维护社会治安秩序，处理突发事件，查处违法行为，依法追究有关责任人员的法律责任。”实践中，撤销金融机构并非经常性工作，专项任务完成后，此类领导小组即可解散。 （二）以人员为基础的小组。此类小组以一定范围的人员为基础，其目的主要是组织、召集、联系相关群体和人员，比较典型的有党小组、村民小组、居民小组等。如《中央和国家机关党小组工作规则（试行）》第一条规定：“根据党员数量和工作需要科学设置党小组。党员人数在20人以上的党支部，一般应当划分若干党小组；党员人数不足20人的，可以根据工作需要划分党小组。”又如，《城市居民委员会组织法》第十四条规定：“居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。”再如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十三条：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组。” （三）专项工作小组。与前述领导小组不同，此类小组旨在完成相对简单具体的任务，一般不涉及跨部门或跨地区等工作，也不需要有关领导同志主持或参加。此类小组往往针对特定工作或对象，在任务完成后就解散。如《社区矫正法》第二十五条要求，社区矫正机构应当根据社区矫正对象的情况，为其确定矫正小组；矫正小组可以由司法所、居民委员会、村民委员会的人员，社区矫正对象的监护人、家庭成员，所在单位或者就读学校的人员以及社会工作者、志愿者等组成。再如，《烟草专卖法实施条例》第十七条规定：“地方烟草专卖行政主管部门组织同级有关部门和烟叶生产者的代表组成烟叶评级小组，协调烟叶收购等级评定工作。”上述矫正小组、评级小组都针对特定对象开展工作，具有阶段性、临时性，甚至“一事一议”的特点。 三、小组的责任 大多数法律法规在赋予有关机关、单位职能权限的同时，在法律责任等章节条款中，一般都会明确相应的责任以及问责事项。但法律法规在关于各类小组的规定中，主要是明确职能、任务、组成人员等元素，对其责任及其追究方面的专门规定较少。对这些小组及参与人员的监督问责，主要还是适用《监察法》《公务员法》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《重大行政决策程序暂行条例》等法律法规。 法律法规作出这样的安排，主要是考虑到小组自身的功能定位以及小组与相关职能部门、单位的分工。如领导小组主要是负责决策、统筹、协调、督导，指导具体部门、单位结合各自职能部署安排；而专项工作小组主要承担参谋、助手或事务性工作，为具体部门、单位提供支撑，因而责任也主要由这些部门、单位承担。具体的例子，如《全国经济普查条例》第十五条规定：“国务院设立经济普查领导小组及其办公室。国务院经济普查领导小组负责经济普查的组织和实施。领导小组办公室设在国家统计局，具体负责经济普查的日常组织和协调。国务院各有关部门应当各负其责、密切配合，认真做好相关工作。”在经济普查工作实践中，对有关部门监督问责的依据除了《监察法》等，还包括其可能作为工作依据并规定了相应责任的《统计法》《审计法》《保守国家秘密法》《政府信息公开条例》等多部法律法规。 值得注意的是，有少量法律法规规定了小组及其相关人员责任，主要是针对那些承担实质性审查、分析、研究职责，对有关决策产生决定性影响的小组。典型例子是《规划环境影响评价条例》中的审查小组，该条例共36条，有7条内容涉及审查小组，占比将近1/5。如第十七条规定：“设区的市级以上人民政府审批的专项规划，在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查”；在其他条款中，明确要求审查小组成员应当客观、公正、独立地对环境影响报告书提出书面审查意见，同时还对审查小组应当提出对报告书进行修改并重新审查意见、应当提出不予通过报告书意见等情形作了明确具体的要求。在此基础上，对审查小组的专家、部门代表弄虚作假或者有失职行为的问责作出了规定。 |
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