 作者简介：童航，法学博士，浙江农林大学文法学院讲师。文章来源：《山东行政学院学报》2023年第１期，转自土地法制研究院号。基金项目：浙江省哲学社科规划课题“农村集体经济组织成员资格认定的立法建构研究”（23NDJC197YB）；浙江农林大学科研发展基金人才启动项目（2021FR029）。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。摘要
农地征收补偿费用分配是当前农村土地征收问题的核心，此类纠纷是否属于民事诉讼的受理范围，在规范与实务层面尚存争议。法院应在坚持“受理说”的前提下加以制度重构，即对“受理说”加以三重限制：现行规范的直接限制、集体成员资格的限制及土地权属争议的限制。需要正确厘定司法裁判与村民自治之间的边界，公民的人身权利、民主权利和合法的财产权利相比于村民自治具有优先性，当其受到不法侵害时，司法理应在其权限范围内予以救济。一、问题的提出农地征收补偿费用分配纠纷在当前农村土地征收问题中居于重要地位。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）重点是完善农村集体土地征收制度。在集体土地征收补偿方面，不仅要在财产上进行补偿，还要突出安置和保障，确实保证农民生活水平不降低，长远生计得到改善。可见，土地补偿费用分配不仅关系到农民的切身利益，也关系到农村的社会稳定，牵动着各方的神经。基于此，如何合理分配补偿费用及如何有效解决分配中的纠纷，应是理论界和实务界亟待解决的重大问题。 就通过法院诉讼解决此类纠纷而言，首先需要对法院受理此类纠纷的界限作出说明，以明确法院的受案范围。事实上，最高人民法院对此类案件受理与否经历了“不受理说”到“受理说”的发展演变，之间有过徘徊，使其在司法实践中呈现混乱状态。为此，2005年最高人民法院在法释〔2005〕6号（为了配合《民法典》的实施，2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议对该司法解释予以修正）第一条中就这一问题作出了相对明确地解释，当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《民事诉讼法》第108条（根据2021年新修订的《民事诉讼法》，最新条文应为《民事诉讼法》第122条）的规定，人民法院应当受理。该解释第24条又规定“征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”司法解释出台后，有很多城郊土地被征用的村民来诉要求受理，并以最高人民法院的司法解释作为请求权基础。最高人民法院的司法解释虽然使此类案件的处理有了请求权基础，但在受理案件的问题上又强调“是否具备集体经济组织成员资格是一个政治概念，最高法院已向全国人大常委会提出司法建议”。直至目前，此类问题如何处理仍无定论，我们不得不求助于司法实践，以期从中总结经验，并对实务经验进行类型化提炼，进一步厘定此类纠纷的受理界限，最后进行理论建构，回应司法实践，并提出若干建议。二、司法实践中征地补偿纠纷的类型化梳理法释〔2005〕６号既已明确了此类纠纷应当属于人民法院的受理范围，又作出了一定的限制，那么，这一规范在司法实践中的运行状态如何？本文将通过对若干裁判文书的分析来进行类型化梳理。 一般来说，属于村民自治范畴的事务，人民法院就不应当干涉，这是因为村民自治不属于法律调整的民事法律关系，但对哪些事项属于村民自治的范畴实践中存在争议。1.集体经济组织成员就分配土地补偿费提起民事诉讼，法院能否不受理？依据法释〔2005〕６号第一条第三款是理解为“集体经济组织无论就分配的数额作出怎么样的分配，人民法院都不应受理”还是“成员就均等分配的数额提起诉讼，人民法院不予受理”，存在争议，需要法官予以解释。司法实践中，有法官认为，“已确定的数额”是其所认为的征地方与村小组间确定的补偿数额，而不是集体经济组织依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费的数额。据此，我们可以认为法释〔2005〕６号中“用于分配的土地补偿费数额”是指集体经济组织在决定分配土地补偿费时，给每一个社员均等分配多少的数额。集体经济组织与其成员之间对土地补偿费分配的具体数额发生的争议，因其属于村民自治的范畴而不属于民事法律关系，因而人民法院都不予受理。土地被征收后，土地补偿费应统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织。农村集体经济组织收到土地补偿费后的分配问题，属于涉及村民利益的重大事项。又根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第24条规定，涉及村民利益的重大事项应当由村民委员会提请村民会议讨论决定。为此，法释〔2005〕６号第２４条对此予以专门规定。2.安置补偿方案不确定或者对安置补偿费等没有作出约定，法院能否不受理？如果集体经济组织迟迟不作出安置补偿方案或者安置补偿方案不合理，集体成员能否提起诉讼，需要予以回应。对于安置补偿方案不确定的情形，司法实践中，法院一般认为不属于民事案件的受理范围，理由是土地补偿费的分配由农村集体经济组织决定，即此类纠纷属于村民自治的范畴，人民法院不应干涉。在未作出分配方案之前，法院不能作为民事案件受理。安置补助费是对失地农民的社会保障性保障，其分配应当按照征收补偿安置方案的规定进行，征地补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案会同有关部门拟定并予以公告后听取农民意见，报市、县人民政府批准再由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。被征收土地的农民可以按照分配方案中约定分配的补偿费用，要求支付。安置方案不确定的情况下，法院不能作为民事案件受理。对于安置补偿方案对安置补助费等未作出约定的情形，法院依然将其归为村民自治的范畴而不予受理。但是，安置补偿费是国家在征用土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。也就是说，安置补偿费就其性质来说，是对失去土地的农民进行安置的补助费用，起到社会保障的功能，将其简单地归为村民自治的范畴是不妥的。而且，《土地管理法》第48条对安置补偿费的补偿标准作出了明确的规定，其请求权基础是比较明确的。3.村规民约规定“出嫁女”不享有土地补偿款的分配而讼争，法院能否不受理？“农民是弱势群体，农村妇女又是其中更弱势的群体”，因此应当明确农村妇女与男子享有同样的权利。现实中很多村都规定诸如“女儿出嫁必须迁移户口，若不迁移户口也不得享有土地使用权，不得享有土地征收补偿款”等与法律相违背的村规民约。那么，法院在面对此类纠纷时又是如何处理的？在司法实践中，一般都持支持态度，认为“出嫁女”享有同其他集体经济组织成员同样的权利，村集体或村委会不得以不符合村规民约规定和其已出嫁为由拒绝分配土地补偿费。是否迁移户口是村民的自由，任何组织和个人都不得强迫，故以上村规民约违背了法律的强制性规定，根据《村民委员会组织法》第27条的规定，村民自治机构所设定的事项不得与宪法、法律和国家政策相冲突，不得侵犯村民的人身权、财产权等权利，应当认定为无效。一般来说，只要“出嫁女”还是集体经济组织的成员，其理应得到应有的土地补偿安置款。在司法实践中，认定“出嫁女”是否还属于集体经济组织的成员，是以是否享受到嫁入地的社会保障待遇为前提的，而其户口及是否享有承包地等是作为形式参考因素。只要“出嫁女”仍属于集体经济组织成员，那么即使集体经济组织或村委会以村规民约剥夺“出嫁女”的合法权益，法院在此时会明确裁定村规民约违法，支持“出嫁女”的合法诉求。法释〔2005〕６号第22条明确规定，土地补偿费应当在本集体经济组织成员内部进行分配。是否属于某一集体经济组织的成员便成了关键。但在《民法典》《土地管理法》等法律规范中对于集体成员资格的认定问题并未做出规定，而《农村集体经济组织法》目前仍处于立法启动阶段，草案尚未公布。对此，我们不得不求助于司法实践。在这一问题上，法官展现了他们的非凡智慧。在“爨春果案”中，法院认为：农村集体经济组织成员资格的认定，虽然现有法律、法规并未明确界定，但结合农村实际情况，应以是否在本集体经济组织所在地具有依法登记的常住户口及形成较为固定的生产、生活为基本判断标准，并考虑农村土地承包所具有的基本生活保障功能。对这一资格认定依据，我们可称之为“户口说”，即以依法登记的常住户口为核心要素，并结合社会保障、权利义务等要素综合考虑。在“苏小兰案”中，法院认为：集体组织成员资格的判断，在尊重村（居）民自治的前提下，应结合户籍因素和生活保障基础作综合考量。生活保障基础，是指村（居）民与集体组织形成较为固定的生产、生活关系，包括长期在集体组织所在地生产、生活或虽暂时不在集体组织所在地生产、生活但其生活保障仍须依附于该集体组织等情形。此案确立了两个核心要素，即户口因素和社会保障因素，可称之为“户口＋社会保障说”。在“王丽红案”中，法院认为：集体经济组织成员资格界定，应以是否具有本村户口的集体经济组织成员为判断标准，在以户籍登记为前提的基础上，考虑该村民与集体经济组织是否建立土地承包关系，生活基础是否在本村，是否承担了该村相应的村民义务等。该案在本村户口的基础上还考虑了土地承包关系等，我们可称之为“户口＋承包关系说”。在“马宗华案”中，法院认为：享有土地补偿款分配权除应在该村享有土地权外，还应具有该村农业户籍，履行相应义务。该案明确要享有土地补偿款分配权，就应在该村享有土地承包权等，我们可称之为“取得土地承包经营权说”。《土地管理法》第１４条明确了土地权属争议的前置程序。据此规定，当事人之间存在土地所有权或使用权争议而诉至法院的，无论其诉讼请求是要求停止侵害还是给予土地补偿，法院均应当裁定驳回起诉，告知当事人申请人民政府处理，而不应简单地作出判决。但法院如何判断当事人之间存在土地的权属争议？是应该进行实质审查还是形式审查？土地权属纠纷是转型期隐性化的人地耦合与偏离之间的矛盾被激化而显性化的表现，存在“案件数量多，纠纷化解难；涉及人员多，事实查清难；政府确权时对管理使用现实重视不够；复议前置纠错功能未有效发挥”等问题。司法实践中，法院判断当事人之间是否存在土地权属争议，主要采用形式审查方式，即法院只调取《土地承包合同书》《土地承包经营权证书》等资料进行形式审查，对比后存在争议的，驳回起诉。类似的其他裁判理由基本一致。据此，可以得出如下结论：从形式上审查当事人是否均具有政府部门颁发的土地权属证书或均不具有土地权属证书即可，无须进行实质审查，即审查双方当事人的权属证书是否合法有效。因为从客观上讲，如果当事人均持有土地权属证书或均不持有土地权属证书，法院是无法判决支持或驳回当事人的诉讼请求的。如果法院作出支持或驳回原告诉讼请求的判决，而此后政府部门作出了相反的行政确权决定，就会导致司法权与行政权的冲突，加剧当事人之间的纠纷，造成当事人的累讼。主体适格也是人民法院在受理案件时需要考虑的重要因素，《民事诉讼法》第122条明确了诉讼主体之间的关联性——即存在利害关系。据此，在此类纠纷中，也同样存在，司法裁判的主要争议是“村民小组能否作为诉讼主体”。对此，司法实践呈现截然不同的观点。有法院认为，村民小组不是适格的诉讼主体。更多的法院认为，村民小组属于适格的诉讼主体。本文认为应当肯定村民小组的诉讼主体资格，这一点可以从《农村土地承包法》第13条推导出，也在最高人民法院对河北省高级人民法院的《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告的答复》（〔2006〕民立他字第23号）中予以明确。事实上，从我国农村集体土地所有者的历史和现状看，由村民小组集体拥有土地所有权的情形普遍存在。当然，适格的诉讼主体之间应当具有利害关系，这一点要求农民在对此类纠纷寻求司法救济时，需要明确争议的主体是村委会还是村民小组，这根据日常的生活经验一般就可以判断。三、“受理说”之拓展与现实通过以上分析可知，司法实践处理此类纠纷基本以现行规范作为裁判依据，但因规范的缺失或者某些规范可操作性不强，使司法裁判基于不同的考虑呈现不同的见解，在集体成员资格认定标准方面可见一斑。以上问题迫切需要学者予以厘清——进行理论上的建构并明确规范的解释机制。 民法调整平等主体之间的人身关系和财产关系，一般来说，只要属于平等主体之间的民事争议，就应纳入人民法院的受案范围，除非法律有特别规定。但是，人民法院在处理承包地征收补偿费用分配纠纷时，由于受土地所有制的限制及行政权力的不当干预等因素，土地上的权利被蒙上了厚厚的行政色彩。为此，应当还原土地上权利的私权本质。法院受理此类纠纷范围的拓展便是当务之急。应当明确的是，任何权利都是有一定的边界的，无限的权利或者退化为“空权利”或者演变为“权力”，无论何种情形，都是极其危险的。基于以上认识，要拓展承包地征收补偿费用分配纠纷的受理边界，应从其限制入手。根据本文第三节对司法实践中此类纠纷受理界限的类型化处理可知，“受理说”范围的拓展存在三重受理界限。1.法释〔2005〕６号第一条中已经明确承包地征收补偿费用纠纷属于民事诉讼的受案范围，只有当集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼时，人民法院不予受理。这一限制在司法实践中已经得到了回应，并对何为“土地补偿费数额”作出了解释，在这一点上明确了村民自治和司法裁判的范围。此可谓此类纠纷的第一重受理界限。至于村规民约中“出嫁女”不享有土地补偿款的分配等涉及妇女生存权和财产权的，人民法院应当受理；对于安置补偿方案不确定的，人民法院在安置补偿方案确定后应予以受理，而不能援引“一事不再理”原则拒绝受理；对于安置补偿费等没有作出约定的，法院不应当受理。根据以上分析可知，第一重受理界限的理论维度着眼于现行规范的直接限制，其理论基础根植于村民自治的内在属性和司法裁判的本质特征。就法释〔2005〕６号第一条第三款而言，“土地补偿费数额”的规范价值在于如何保障成员权的实现及维护集体经济组织的利益，故应由农村集体组织按照民主议定程序确定，即按照农村集体经济组织经济性质和原则处分，同时考虑农村集体经济组织今后发展的留存情况、成员资格情况、土地承包情况、家庭成员情况、户籍户口情况，甚至一些风俗习惯、村规民约等一系列复杂问题。自然地，以上集体成员行使成员权基础上形成的集体权力应当得到尊重，不能因个人的无理诉求而破坏。2.法释〔2005〕６号第22条明确了征地补偿分配应在本集体经济组织成员之间进行。但对集体成员资格的认定标准，最高人民法院并没有做出解释，且目前全国人大常委会也没有对此作出规定。那么，通过对学说、判例的解读以明确集体成员资格的认定标准便是一务实的选择。司法实践中，集体成员资格的认定有多种标准，分别对应理论界提出的“户口说”“社会保障说”“村民说”及“取得土地承包经营权说”。本文认为，“特定民族的持久成功的制度建构，主要是内生的，是基于该民族本身的政治限制条件和特定时空的现实需求”，成员资格标准的法律缺失是农村集体经济组织内部征地补偿费等成员利益分配纠纷频发的主要原因。成员资格标准的法律缺失根源于农村集体经济组织的嬗变和农村集体经济组织相关立法的逻辑障碍。因此，当下的路径选择有二：第一，对集体经济组织进行法人化的建构，在此基础上可以通过对成员权的登记制度来实现集体成员资格的认定；第二，在当下乡土社会的背景下，通过立法完善成员资格标准的认定，此时不宜采取单一的户籍标准，而应综合考虑，建议参考《四川省农村集体经济组织条例》（2021年10月1日起施行）的认定标准，确立“是否以本集体经济组织土地为基本生活保障”作为界定成员资格认定的核心标准，并综合考虑农村土地承包关系、户籍关系，对集体积累的贡献等因素，通过民主程序进行确认。此外，依法律明确规定，或者依社会习惯和公平正义原则应接纳为集体成员的，集体不得拒绝。通过集体成员资格标准的认定，明确集体成员享有土地补偿费的分配资格，非集体成员不享有土地补偿费的分配资格，是为此类纠纷的第二重受理界限。3.根据《土地管理法》第14条的规定，当事人之间存在土地所有权或使用权争议而诉至法院的，无论其诉讼请求如何，法院均应裁定驳回起诉。此时理论建构的核心是如何认定当事人之间存在土地权属争议，是进行实质性审查还是只进行形式审查。本文认为，判断当事人之间是否存在土地权属争议只需进行形式审查即可，即审查当事人提供的权属证明是否存在冲突或者不一致，而无需深入权属证明背后的社会关系。也就是说，从形式上认定当事人之间的土地补偿费用分配纠纷中存在土地权属争议，则人民法院不应受理，这为此类纠纷的第三重受理界限。至于诉讼主体之限制，并非此类纠纷所特有，诉讼主体的适格问题广泛存在于各类民事纠纷，故不宜作为此类纠纷的受理界限。但这并不意味着只要不属于以上三重受理界限，人民法院就应当受理，民事诉讼受理范围的一般规定在此处同样适用，即《民事诉讼法》第122条规定的起诉条件在此类纠纷中也应遵守。在对承包地征收补偿费用分配纠纷受理界限的分析中，我们会发现一个绕不开的话题，那就是村民自治。在此类纠纷中，村民自治的范围有多大，司法裁决能否干预村民自治以及在多大程度上可以干预等问题都值得我们探讨。在司法实践中，有的法官直接以“违反法律法规的强制性规定”宣布村民自治通过的分配方案中某些条款无效。但却没有对此作进一步解释，说明是违反了哪一法律规范，或者说侵犯了何种公共利益。有的法官则以《村委会组织法》第20条第2款为裁判依据，裁判村委会或村集体经济组织在一定期限内（比如判决生效后30日内）重新召开村民代表大会。可见，在司法裁判中，对于村民自治和司法裁判的边界是存在不同认识的，对于司法裁判能否干预司法实践也是如此。“宪法以及司法制度所保障的乃是一个一个的个人正当权利”。对于这一类问题的处理，其着眼点应是农民个体的权利属性与村民自治的权力扩张性之间进行“临界点”博弈。农民个体的权利诉求，往往因为其在寻求救济时将目光聚焦于朴素的土地之上而忽视了其与集体经济组织之间的关系属性，此时厘定村民自治权力的边界便成了关键。村民自治是指，农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。换言之，“任何一个集体组织都有按照宪法规定的民主原则自主解决自己事务的权利”，但需保证每个村民都能直接参与村民自治的事务，其监督权受法律保护等。村民自治作出的自治章程或者其他决议，应当根据法律的规定作出，不得违反法律的强制性规定。如果村民自治作出的决议违反了法律的强制性规定，法院有权根据当事人的诉求裁定这一决议无效或者撤销决议事项。
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