审计讲堂（五十一）：对依法审计的一点思考

对依法审计的一点思考

——与审计人员谈依法审计（2011.9）

 

顾名思义，依法审计是指审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。换言之，审计机关和审计人员必须要在法定职责范围内开展审计活动；必须依照法定权限实施具体的审计行为；必须遵守法定审计程序；必须依法作出审计结论；对违反法律规定的职责、权限和程序的行为，应当承担相应的法律责任。

一、审计必须依法

审计机关法定职责是监督。审计机关权限是为保证审计机关有效履行职责，审计决策的范围和程度。所以审计机关权力应按《审计法》的规定包括审计机关职责和审计机关权限。

（一）审计职责规定的审计权力9项。

《审计法》对审计职责规定的主要内容为：一是审计机关对政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支；二是对国有金融机构的资产、负债、损益；三是对国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织的财务收支；四是对国有企业的资产、负债、损益；五是对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算；六是对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支；七是对国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支；八是对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况等进行审计监督；九是对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。

（二）审计机关行政审计权力19项。

根据《审计法》和《行政复议法》确定。（1）审计机关行政处罚权2项。包括对违反国家规定的财务收支行为的处罚权和依法采取的其他处罚措施权。一是对违反国家规定的财务收支行为的处罚权。二是对拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料，或者提供的资料不真实、不完整，或者拒绝、阻碍检查的处罚权。（2）审计机关行政强制权1项。封存有关资料和违反国家规定取得的资产权。（3）审计机关行政监督权7项。一是要求报送有关财政财务收支的资料权。二是检查有关财政财务收支的资料和资产。三是审计事项查询、调查取证权。四是对下级审计机关的行政复议权。五是对被审计领导干部经济责任审计报告复查复核权。六是对内部审计工作的业务指导和监督。七是对社会审计机构出具的属于审计监督对象的相关审计报告进行核查权。（4）审计机关其它权力事项9项。包括提请协助权、移送处理权、建议纠正权、协管下一级审计机关负责人的任免权、审计项目表彰权、干部（根据干部管理权限）选拔任用权、内部重大事项决策权、大额资金使用权、资产处置权等。

二、不依法审计的风险

审计机关权力与其他政府机关权力运用相比，存在的风险点既有共同性也有特殊性。根据审计机关专业的特殊性，为便于查找审计权力的风险点，将审计权力影响作用进一步归纳为六大权力：一是审计计划权，审计的立项环节；二是审计知情权，了解相关单位情况环节；三是审计检查权，审计的实施环节；四是审计裁量权，审计处理环节；五是审计移交权，审计的后续执行环节；六是审计公开权，审计完成结果环节。从这六大权力可以相对应的分别查找到它们的风险点。

（一）审计计划权存在的风险点。

在年度审计项目计划编制过程中和年中追加审计项目、调整审计项目过程中存在的风险点：一是主观选择针对某个审计对象或故意回避某个审计对象。二是遗漏重要审计项目导致计划重点不突出，针对性不强。审计工作项目计划制订不科学会导致的审计机关履职风险。

（二）审计知情权存在的风险点。

要求被审计对象报送有关财政财务收支的资料存在的风险点：超越范围要求被审计对象提供与审计无关资料，泄露被审计对象工作机密和商业秘密。审计事项查询、调查取证：超越范围要求被审计对象提供与审计无关资料；或扩大查询、调查的范围。泄露被审计对象和其它单位工作机密和商业秘密。审计人员违背职业道德、或扩大查询、调查的范围会导致的越权风险。

（三）审计检查权存在的风险点。

审计机关在实施审计过程中存在的风险点：审计组长、主审指定不恰当，审计工作配合不协调；骋用的外部力量不能胜任工作；不按规定送达审计通知书、审计纪律公示书、承诺书；调查不充分，对被审计单位情况掌握不全面，对后期审计工作不具指导性，针对性不强；审计方案不全面、重点不突出，缺少指导性、针对性和可操作性，未按程序报批，未严格执行审计方案，重要事项发生遗漏或重大问题未被发现；不依法获取审计证据，未能依法采取相应的证据保全措施致证据消失；文书编写不规范、未签字盖章；出现不廉洁行为、以审谋私，自行消化问题，影响审计公证执法；审计组长未认真对工作底稿及审计证据进行严格审核，未能审核发现并纠正审计证据错误，导致审计目标没实现，证据合法性、适当性、充分性、相关性不足、导致结论不正确等问题；业务部门复核不严格、不到位，撰写报告前没有开展交流、讨论，问题表述不合理，定性及数据不准确，审计结论审计评价不恰当，责任和问题界定不准确，对审计情况掌握不全面，有遗漏；征求意见稿没按规定报批；没按要求征求意见；没有进一步核实、补充证据；审计报告没有按意见进行修改，没有对征求意见过程中的有关问题进行书面说明；审计报告、审计决定书没有按照要求报送相关部门和领导审定，没有及时送达；未上报审计中发现的重大事项。审计实施不到位会导致的失职渎职风险。

（四）审计裁量权存在的风险点。

对违反国家规定的财务收支行为的处罚和对拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料，或者提供的资料不真实、不完整，或者拒绝、阻碍检查的处罚存在的风险点。审计组认定的违法事实不清楚、证据不充分，提出不当处理处罚意见。未充分听取核实当事人的陈述和申辩意见；未严格依据审计自由裁量权指导规则及标准作出适当的处罚决定。未按规定告知当事人有听证、复议、诉讼的权利。导致审计处理处罚意见和决定倚轻倚重。审计结果认定不准、审计处理不当会导致的滥用职权的风险。

（五）移交处理权存在的风险点。

存在着内部消化和应当移交而不移交或有选择性移交的问题，这样会导致的审计机关履行职责的风险。

（六）审计公开权存在的风险点。

存在着应当公开而不公开、有选择性公开或公开不当的问题，会导致的审计机关履责和“审计产品质量”风险。

三、审计如何依法

（一）把责权关进制度的“笼子”。

目前，全国人大常委会公布了《审计法》，国务院出台了《审计法实施细则》，审计署制定了《国家审计准则》等一系列审计规范，加强了对审计权利的制约和监督，这是刚性的，是各级审计机关必须执行的。但是，这是钢结构、主框架或分支框架，框架中间的缝隙还比较大，如在审计计划制定、审计实施、审计处理处罚等方面还有较大的自由裁量空间。这就需要有一个细化的、系统性的审计制度规范。这一制度应由国家审计署来制定，使制度规范带刚性，便于各级审计机关具体执行。只有抓好审计具体规范和制度设计，制度才能成为有效关住审计权力的“笼子”。这些具体制度应包括：一是建立和完善以审计项目计划管理、审计标准化作业、审计审理和审计法规建设为主要内容的审计风险管理制度体系。如审计立项、审计实施、审计审理、审计报告、审计处理处罚、审计组审计现场、审计项目进度、审计质量责任制、审计会议、执法过错责任追究，审计人员岗位职责、服务承诺、首问负责、审计执法公示、重大事项报告、违规违纪和执法过错责任追究、审后回访、审计组廉政监督、审计纪律、审计外勤经费管理等制度和办法。二是明确审计处罚自由裁量权指导规则和标准，细化对单位、个人审计处罚的法律依据、种类、幅度和审批程序、权限。规范集体研究审计报告、审计决定、移送处理等审计风险管理控制程序。三是建立审计权力制衡机制。建立完善审计机关决策、执行、监督制度，实行审计计划、审计实施、审计处理、审计审理四权分离，加强审计权力的内部监督，形成分权、制权的制约机制。严格明确分工和权限，防止越权和违法行为的发生，让权力真正在法律和制度的轨道和范围内运行。

（二）把欲望关进思想的“笼子”。

把审计权力关进“笼子”首先要把欲望关进思想的“笼子”。自律是基础，自律是内因，内因是控制欲望的根本动力和关键。控制欲望必须加强教育。一是要进行正确的世界观、人生观和价值观的教育。突出理想信念教育，不断增强审计人员抵御审计风险的能力。二是加强党的纪律教育，真正从思想上解决防范审计风险的认识问题，为审计风险防控机制建设打牢思想基础。三是审计权力风险教育。以审计岗位职责，岗位廉政纪律、岗位职业道德、岗位风险及危害等为重点内容，以岗位先进典型、岗位廉政文化、岗位警示安全等为教育素材，使一线审计人员认识到审计权力运行中可能出现的各类风险，做到警钟长鸣，防微杜渐。四是加强审计职业道德教育。强化审计人员的职业操守；五是加强经济法律法规教育，强化审计人员的法律责任和廉政责任，牢固树立说法从审意识。通过大力培育“以廉兴审，强审促廉，使审计风险教育逐步由说教变为引导，由被动变为主动，由教条变为开放，真正入眼、入脑、入心，在潜移默化中，增强风险防控意识。

（三）把过程关进公开的“笼子”。

审计权力运用过程一定要公开、透明，不仅审计人员要清楚，还要让审计对象清楚，使于监督的互动。透明阳光的防控方式，不仅有利于维护审计对象的权益，更有利于保护审计干部。一是亮化权力节点。针对审计业务工作的“重点”，权力运行的“关健点”、问题易发的“弱点”、监督的“盲点”、对决策权、执行权和监督权进行科学分解和合理配置。把权力运行的全过程在信息系统中进行流程再造，细化和固化每个功能环节，使权力运行的每个环节始终处于可控状态，最大限度地限制自由裁量权。二是制定和完善审计权力运行流程图，如：审计项目计划拟定流程图、审计信息总结工作流程图、审计信息主动公开工作流程图、审计执法流程图、审计审理运行流程图、审计业务工作流程图等。以明确路标，便于落实，利于监督。三是要建立健全审计信息公开制度，及时全面公开社会关心、群众关注的审计信息，扩大群众监督的渠道。

（四）把监控关进科技的“笼子”。

以审计信息化带动审计公开化，以审计公开化促进审计信息化。要充分利用信息化平台，让审计工作进行到哪里，审计电子监控就跟踪到哪里，及时起到“拉袖子、拍肩膀”的提醒作用。这种“科技+监控”的权力风险防控模式主要包括三个方面内容：一是实现审计项目在网上运行、程序在网上流转、信息在网上传输，压缩权力寻租的空间，避免权力失控带来的审计风险。二是审计项目在网上审理。各审计组定时上传审核后的审计工作底稿、审计证据等资料，实时对审计的各个环节、各项内容进行严格监控，使审计质量全程可控。三是监督在网上监控。建立审计权力运行风险电子监控平台，对审计权力运行中的各环节风险点进行全方位监控，发挥了电子信息技术对审计风险的监控预警作用。审计全过程都有电子把关，有领导和公众监督。

（五）把形象关进舆论的“笼子”。

从实践来看，社会舆论威力巨大，应用社会的力量加强对权力的监督刻不容缓。审计形象怎么样不是自己说的而是社会公认的。他律是外因，外因是重要条件。一是加强惩治，形成不敢腐的惩戒机制。坚持有案必查、有腐必反、有贪必肃。对审计腐败要实行“零容忍”，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处发生在审计工作中的严重违纪违法问题，又下大气力解决索拿卡要和收受财物等发生在群众身边的不正之风和腐败问题。二是要真心诚意地接受组织、群众和社会的广泛监督，养成在监督下工作和生活的习惯。着力通过社会监督渠道，聘请“两委员一代表”、“特邀审计员”和中介机构人员等社会监督力量，强化对审计执法行为的监督。