农村敬老院公建民营困境与对策

作者简介：

豆贤军，女，南京林业大学人文社会科学学院农村发展专业硕士研究生。

摘要：我国农村敬老院公建民营改革仍处于起步阶段，其改革过程中存在较多问题。基于Y区农村敬老院的实地调研 , 发现公建民营后农村敬老院存在的问题主要集中在四个方面：一是吸引力不足、入住率低，二是人力资源短缺、服务水平不高，三是缺乏规范制度、监督管理不足，四是医疗资源匮乏、服务能力有限。对此，需要增强舆论引导、提高服务质量，加强技能培训、提高待遇地位，建立交互平台、落实监督管理，统一规划布局、加强医疗资源对接。

关键词：敬老院；农村养老；民营化【整理摘编：时英平】

一、问题的提出

自人民公社化时期开始，我国农村便对鳏寡孤独残疾老人实行集中供养[1]。1956年黑龙江省拜泉县兴华乡兴办的敬老院是我国第一家敬老院[2]，此后全国各地纷纷创建敬老院，为农村五保户提供兜底保障性供养服务。由于敬老院本身属于公益性保障性机构，且我国城乡经济发展水平差异较大，农村敬老院的基础设施条件和服务水平往往较差。

基于我国各地农村敬老院建设状况的调研，学界关于农村敬老院存在的问题形成了很多看法，从构想到现实，农村集中养老制度缺乏全国统一的法制规范、缺乏有效的社会支持、服务管理不容乐观[3]；在城乡一体化背景下，农村养老机构举办主体单一、服务资源不足、服务水平低等问题明显[4]等等。针对农村敬老院服务管理等方面的现实问题，以及目前我国严峻的农村养老形势，学者们从不同视角论证分析公办养老机构公建民营转型的必要性，通过定性比较分析，当公办养老机构内部管理问题明显时，会更倾向于开展社会化改革，但也有部分敬老院，即使内部条件良好，依然选择社会化运营，主要是受外部社会环境影响，想以此增强自身风险应对能力[5]；从积极应对人口老龄化的角度来看，农村敬老院资源闲置一定程度上可以满足农村养老需求，应该予以重视[6]等等。

随着社会经济发展，在人口老龄化、公共服务民营化、服务型政府建设等背景之下，各地在2010年之后开始大规模进行公办养老机构民营化探索，我国政府也不断出台政策文件推进养老服务市场化，在明晰产权的基础上，鼓励公办养老机构通过多种合作方式交由民营资本运营或管理，政府按照规定拨付相关补贴[7];2013年国务院公布了我国第一批公办养老机构改革试点名单，2019年公布了第二批，福建等地已经取得了很多经验，公建民营养老机构运营不断规范。但由于我国大部分农村地区经济发展水平不高，公建民营改革收到一定的限制，仍处于较为初级的阶段，那么，农村敬老院公建民营开展情况如何?面临怎样的困境?又该如何解决?

二、Y区农村敬老院公建民营状况

安徽省Y区下辖六个乡镇街道，共建有13所敬老院，主要用以供养各村的特困人员。Y区第七次全国人口普查公报显示，Y区60岁及以上、65岁及以上人口分别占总人口的18.15%与14.73%，比第六次人口普查数据分别高出3.42%与4.94%,Y区人口老龄化问题较为严重, 且程度仍在加深。安徽省毗邻长三角，由于Y区经济体量较小，Y区农村人口外流较多，老年留守群体数量大，养老问题突出。

为提高农村养老服务能力、健全养老服务体系，Y区积极响应国家与地方政府关于公办养老机构改革的号召，2014年进行了辖区内第一所农村敬老院公建民营探索。根据《民政部发展改革委财政部关于实施特困人员供养服务设施(敬老院)改造提升工程的意见(民发〔2019〕80号)》,Y区于2019年开始大规模进行农村敬老院公建民营改革。由Y区政府牵头，通过公开招投标方式，与第三方养老机构签订若干年的社会化托管运营方案，协议时间一般是5年或者10年，由政府提供一次性建设补助以及相关运营补贴，第三方对敬老院进行升级改造，并在优先兜底五保供养的基础上，接收社会老人。截至目前，Y区已经完成公建民营转型的农村敬老院9所，具体信息如表1所示。

转型后的各敬老院人员配置各不相同，一般设有院长、厨师、门卫、护工等职位，有的一人兼任数职，有5所敬老院的院长曾是村干部，另外4所敬老院的院长是由第三方机构聘用的管理人员。各敬老院服务人员数量及服务人员与供养人数之间的比例如下表2所示。

2014年最早开展公建民营的敬老院Ⅰ现已发展较为成熟，院内工作人员充足，组织活动丰富，辐射范围较广，其社会化运营水平是Y区公建民营养老机构中最高的。Y区其余8所农村敬老院公建民营转型时间较短，公建民营实践仍不成熟，在实际的转型过程中存在着不少问题亟需解决。

三、农村敬老院公建民营面临的问题

1.吸引力不足、入住率低

根据表1，Y区公建民营敬老院的入住率普遍较低，有三分之二的敬老院入住率不足50%，且入住人员中特困人员占比较高，入住的社会老人不多。一方面，Y区经济发展水平不高，大部分农村老年人养老思想尚未发生转变，对于机构养老接受度不高；另一方面，社会老人入驻费用较高，与区域内其他单纯民营且带有康养性质的养老机构价格相差不大，甚至更高，在价格相当的情况下，社会老人更愿意选择设施环境与服务水平更好一些的民营养老机构。此外，Y区民政局2022年7月底的统计数据显示，该区农村特困人员总数共计2080人，而公建民营敬老院中供养的仅444人，占比为21.35%，其余的小部分在未转型的敬老院供养，大部分选择分散供养，可见特困人员也较少选择入住敬老院。

2.人力资源短缺、服务水平低

根据表2，Y区公建民营敬老院服务人员短缺现象明显，服务人员与供养人员配比总体接近1：5，即一个服务人员平均需要服务五个供养老人，其中，还有一些敬老院内人员配置只有院长和厨师，一人身兼数职，院长担任门卫，厨师也做清洁等等。公建民营敬老院依然存在着转型前人员配置不足问题，这将进一步限制敬老院可以为老人提供的服务内容及服务质量。在实地调研过程中，有不少院区负责人反映，人员少、招工难始终是令人头疼的难点。一方面，Y区区位优势不明显，区域经济发展水平不高，敬老院工作人员社会地位、薪资待遇也不高，自然很少有人愿意来工作；另一方面，这与民营企业的盈利性质有关，敬老院工作人员工资虽然不高，但对于企业来说也是一笔不小的支出，在入住率不高、运营状况一般的情况下，第三方养老机构不会为了提高供养老人的服务质量而贸然招聘员工，进而增加自己的经济负担，因此，有时会出现一些以低价或者免费形式鼓励院内“活力老人”照顾高龄老人的情况。

3.缺乏规范制度、监督管理不足

目前，关于公建民营敬老院的权责分配尚未有明确规定，也没有相应的管理考核指标，在实际监督管理工作中，相关部门由于无章可循往往不知所措，没有明确的规定与指标，就没有具体、长期、稳定的工作安排。Y区公建民营机构的监管由民政局负责，在具体工作中，区民政局不定期对敬老院进行摸排检查，大概每月一次，但这种检查并不固定，有的月份没有检查，类似高温天气这种安全隐患较高的月份会依次排查。这种排查以消除安全隐患、保证机构稳定运营为主要目的，重点检查院区内部卫生环境、食品留样、用电规范等情况，偶尔也会与院内供养老人交流，了解其心声与需求。对于院内服务不满意的地方，有的老人会选择电话、信访等方式向政府反映，这时区民政局会安排临时性的检查，实地了解情况并予以反馈。由于没有建立专门的信息平台，各敬老院供养老人的人员档案由第三方机构管理，区民政局管理的是特困供养人员信息系统中存档的信息，两者之间暂时没有实现信息共享，如果区民政局想要了解院内老人的具体情况，需要通过电话等形式与院区负责人联系获取；院区内有重要的情况需要反映时，院区负责人也会主动与乡镇民政部门或者区民政局及时报备并寻求处理意见。

4.医疗资源匮乏、服务能力有限

农村老年人慢性病问题普遍，医疗资源的导入是敬老院公建民营改革的一个重要方面。在实地调研过程中，笔者了解到敬老院内的一些老人看病需要向院区负责人申请，独自外出到村内的卫生院，或者乡镇医院，再严重一点的会选择到区医院或者市医院看病。委托协议中提到的护理照料管理、康复医疗管理、社工服务管理等内容在实践过程中并没有得到体现，升级改造后的敬老院内部一般都建设有基础的锻炼设施，但老人们很少使用这些进行活动，他们更愿意待在娱乐室打牌；一些敬老院内新建的护理站空空如也、形同虚设，院内护理人员屈指可数，而且大部分是兼职，老年人的医疗健康需求没有办法得到满足。

四、对策建议

1.增强舆论引导、提高服务质量

养老思想的转变不是一蹴而就的，需要进行长期的引导。首先，通过电视、广播等媒介开展宣传工作，营造社会敬老孝老的舆论氛围，通过公益广告、微电影等形式让更多的老人改变以往对机构养老的偏见；其次，制作通俗易懂、感染力强的敬老院宣传手册，在定期的五保户、低保户入户访问时，分发给散养独居老人，向老人具体介绍敬老院的详细情况，并解答老人对机构养老存在的疑惑；再次，着力提升服务质量，舆论引导再好，服务质量不提升，依然难以吸引社会老人入住，因此，应增加服务内容并提高服务质量，打造出属于自己的养老品牌和口碑，多与基层对接，组织实地调研，只有深刻把握老人的现实需求，并有针对性地予以改进，才有可能提升老人入住敬老院的意愿，公建民营才能真正发挥其社会化养老功能。

2.加强技能培训、提升待遇地位

各敬老院服务内容和服务水平的局限，其中部分原因是人力资源缺乏，如何解决农村敬老院的用工难，一直是困扰敬老院运行的难题。对于院区内部已有的员工，应该定期组织安排集中培训，学习理论知识和操作技能，适时举办员工技能大赛，并予以表彰奖励，提高学习培训的积极性。另外，适当提高敬老院工作人员的薪资待遇，尤其是护工，通过宣传引导，提高人们对护工职业的认可与尊重，提升其社会地位，通过评选优秀护工、设置先进护工宣传栏等方式提升护工荣誉感、使命感。

3.建立交互平台，规范落实监督管理

敬老院委托交由第三方养老机构运营之后，原本政府承担的生产及提供养老产品和服务的功能也随之转移给了第三方，而这并不代表政府便无事可做，监督管理仍是政府需要担任的一项重要工作，也是公建民营养老机构能够安全平稳运营的重要保障。对于目前公建民营敬老院管理不力的状况，应当重视其可能引发的问题，尽早完善相关的监管政策，落实监管责任，细化管理考核标准，使监管工作有章可循、有据可依，降低机构运营中可能存在的隐患，减少监管过程中可能存在的矛盾。同时，应建立民政部门与第三方机构之间的信息共享平台，对于经济条件与管理人员数量有限且文化水平较低的院区，可以先通过建立工作群的方式增进沟通，以实现供养人员信息的动态共享与管理。

4.统一规划布局、加强医疗资源衔接

受资金供给、人员配置等方面因素的限制，短期内让各家敬老院配备医疗设施是不现实的，为此，在公建民营运行中，应加强选址规划布局工作。可以考虑将乡镇卫生院与敬老院毗邻而建，方便老人及时就近看病。另外，积极组织医疗资源对接，与大型医疗机构建立长期合作关系，定期组织专业医生为敬老院老人提供免费问诊服务，老年人慢性病的预防大于治疗，定期看诊，一来实现医疗资源的高效利用，减少老人外出就医，二来疾病预防总体来看可以有效节省医疗保险费用，这也是积极倡导医养结合的目的之一。

五、结论与讨论

农村敬老院公建民营改革是我国积极应对人口老龄化的重要举措之一，我国许多地方的探索历程已经积累了一些经验，但不少地方敬老院的公建民营仍处于起步阶段，其改革过程中较多问题。基于安徽省Y区农村敬老院的实地调研，当地13所农村敬老院已有9所完成公建民营改革，调研发现，公建民营之后农村敬老院存在的问题主要集中在四个方面：一是吸引力不足、入住率低，二是人力资源短缺、服务水平不高，三是缺乏规范制度、监督管理不足，四是医疗资源匮乏、服务能力有限。对此，需要增强舆论引导、提高服务质量，加强技能培训、提高待遇地位，建立交互平台、落实监督管理，统一规划布局、加强医疗资源对接。

当然，无论是人力资源的拓展、医疗资源的对接，还是养老思想的转变，一切都离不开资金的支撑，只有当经济体量足够大、经济基础足够坚实，农村养老才能获取更多的资金保障，只有当社会经济发展与居民收入水平足够高时，人们的养老观念与养老方式才有足够的底气转变。所以，在目前促进养老服务业发展的情况下，仍应牢牢抓住乡村振兴的时代机遇，为养老服务的进一步发展蓄力。

参考文献

[1]黄俊辉.农村养老服务供给变迁：70年回顾与展望[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2019,36 ( 05) :100-110.

[2]冯庆林.策论乡镇敬老院的机构性质、职能定位及改革发展方向[J].社科纵横,2020,35(07):74-80.

[3]田奕奕，王军洋.浅析农村集中养老制度存在的问题及对策——基于对鲁西南C敬老院的个案调查[J].安徽农业科学,2010,38(32):18525-18526+18529.

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[5]南妍，刘嫖，范晶.公办养老机构社会化改革动因及其组态效应——基于模糊集的定性比较分析[J].甘肃行政学院学报,2020(06):12-22+124-125.

[6]何小勤.区域养老救助均等化研究——基于五保集中供养视角[J].社会主义研究,2012(01):118-123.

[7]《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》(民发〔2012〕129号)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2016-05/22/content_5075659. htm,2012-07-24.