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2015年以前，部分工程总承包试点项目取得了显著成效，但主要集中在冶金、化工等工艺性很强的行业，在房屋建筑和市政基础设施领域工程总承包模式推行得并不理想。2016年住建部《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）[1]、2017年国务院办公厅《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）[2]等文件出台以来，房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包在全国各地广泛推行，但却走出了长期以来发展缓慢的状态。经过多年市场培育，以2019年住房城乡建设部及国家发展和改革委员会共同颁发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》[3]出台为标志，工程总承包踏上了发展的快车道。在此办法中，工程总承包定义为“承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式”，这意味着在房屋建筑和市政基础设施领域，现阶段推行的工程总承包将以设计、采购、施工（EPC）和设计、施工（DB）模式为主，而现实中EPC模式也是国内最常用的工程总承包模式。 在此市场环境下，设计院和施工单位联合中标的EPC项目越来越多，这类项目的概算编制业务也随之增多。因项目建设组织模式不同，EPC项目的概算编制与传统建设模式项目有着必然的差异，其中尤其需要注意施工单位牵头EPC项目的概算编制。目前，很多概算编制人员（联合体配合单位设计方）仍按传统方式编制这类项目概算，导致施工图预算或EPC合同结算价超概算价的矛盾比较突出，而国家却未针对这类EPC项目概算编制发布相应的指导文件。因此，对EPC项目尤其是施工单位牵头的EPC项目概算编制进行研究，归纳容易出现的问题，和传统模式对比分析产生问题的原因，最终提出解决思路，为EPC项目提供参考具有极其必要的现实意义。 1 EPC项目的分类及研究范围 1.1 以项目阶段为主线，按EPC项目发承包阶段不同划分 根据《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）[1]及《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》[3]规定，工程总承包项目的发包阶段，可以在“可行性研究、方案设计或者初步设计完成后”进行，以及“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行”。虽然政府投资项目原则上要求在初步设计审批后进行工程总承包发包，但对非政府投资项目的总承包发包阶段并未规定和强行要求。在实践中，非政府投资项目依然存在相当数量的初步设计前进行EPC发包的项目。根据项目的阶段不同进行EPC发包的情况可分为以下三类： （1）在项目完成可研立项后进行EPC发承包，承接阶段包含工程项目的方案设计、初步设计、施工图设计、勘察、采购及施工等工作； （2）在项目方案设计完成后进行EPC发承包，承接阶段包含工程项目的初步设计、施工图设计、勘察、采购及施工等工作； （3）在项目初步设计审批后进行EPC发承包，承接阶段包含工程项目的施工图设计、采购及施工等工作。 其中，在初步设计审批后进行EPC发承包的项目，初步设计概算已由业主委托的初步设计单位完成，不属于EPC承包单位的工作，故不在本次分析范围。 在项目完成立项后或者项目方案设计完成后进行EPC发承包的项目，初步设计属于承包单位的工作范围，初步设计概算作为初步设计的组成部分，需要由承包单位完成，因此此两种阶段发包的EPC项目是本次分析的主要对象。 1.2 以实施者为主线，按承担EPC牵头作用的主体不同划分 目前我国民用建筑工程总承包主要采用“设计+施工”联合体形式招标。联合体双方基于不同的分工及承担角色的不同，存在“设计牵头”和“施工牵头”两种EPC项目实施方式。 （1）由“设计牵头”的EPC项目，设计概算属于初步设计的组成部分。设计单位除了清楚设计概算的作用和对如何编制有着多年的经验之外，编制过程中能直接获取EPC承包范围和承包价等相关信息，能代表EPC方与甲方、财政评审机构等政府职能部门直接对话和决策，和传统建设方式项目编制概算的操作模式差异不大。 （2）由“施工牵头”的EPC项目，施工单位就项目的造价应全面对建设单位负责。但施工单位对设计概算的作用不清楚，对概算编制依据、方法和内容不了解、不熟悉，通常还是由EPC配合方的设计单位编制概算。但设计单位只是配合单位，且概算由设计单位委托其专门编制概算的部门来完成，概算编制人需要了解的信息需通过设计人再传达到施工单位。因为施工单位对概算重要性的不了解造成对概算的不重视，或者多重传达造成信息的不对称，往往导致沟通结果并不理想，造成最终核定概算和工程实际需求有脱节，给后期造价管控带来隐患。因此对“施工牵头”的EPC项目设计概算编制进行研究分析迫在眉睫。 2 施工单位牵头EPC项目概算编制过程中的常见问题 2.1 施工单位不重视概算编制工作，未起到牵头作用 施工单位没有从本质上理解“施工单位牵头”EPC模式的要求，特别是对于项目的造价管控要求还停留在传统模式上，对概算不重视，在设计概算编制过程中并未起到牵头作用。施工单位以为概算编制还是设计单位的事情，和自身利益无关或觉得不重要，不仅对概算编制不要求、不参与、不主导，甚至还按传统的盈利模式在施工过程中尽量把预算做大以致于超出概算，以此一方面向甲方申请增加投资，另一方面以设计超过限额、概算投资未打足等理由和设计单位扯皮，造成EPC联合体双方内部互不信任、内耗严重，不仅对人力、物力等资源是极大的浪费，还失去了项目采用EPC模式的优势。 2.2 设计单位忽略了施工单位牵头EPC项目对概算编制的特殊要求 由施工单位牵头EPC项目的概算一般由联合体的设计单位下属概算编制部门完成，设计人员以及概算编制人员思维还未转变，未思考概算编制有什么特殊要求：与EPC承包合同是否有关；为配合牵头方的造价管控要求，概算编制精度要求有何不同，需估算费用的部分如何计算；设计人员的设计方案需注意的问题等。 2.3 设计单位与施工单位沟通不到位造成编制的设计概算与EPC合同要求脱节 由于施工单位的“牵头”缺位以及设计单位的不主动，EPC模式下双方的沟通不足，造成概算编制考虑的因素不全面、不充分，给造价管控带来极大的风险。具体体现在： （1）未将EPC合同作为概算编制的参考依据，不能厘清概算编制的范围与EPC合同的范围是否一致，概算是否能为EPC合同所用；未参考EPC合同中的单价约定编制概算，不能保持造价管控标准的一致性； （2）设计单位与施工单位牵头方没有深入沟通了解影响概算费用的项目情况，如现场实际情况、贴合项目实际的施工措施方案等，形成“你编你的，我做我的”的现状，编制的概算与实际出入较大； （3）在设计方案的调整深入过程中，双方未就设计方案进行充分沟通和交流，设计人员容易看重方案的技术性而忽视经济性；双方未在设计方案与材料采购、货源组织、实施进度等之间主动寻求平衡点，没有在实现双方的共同利益方面形成合力，造成概算与实际偏离；忽视施工图与初设图前后一致的重要性而变更随意，让初设概算控制造价成为一句空话。 3 施工单位牵头EPC项目概算编制问题的原因分析及解决思路 3.1 投资控制责任主体发生变化，作为EPC牵头方的施工单位应转变观念 在传统模式的施工承包项目中，施工单位对于承包的项目结算产值总是希望越高越好，只为产值和利润，而对于该项目是否控制在批准的概算范围内，则不是施工单位关心的主要问题，特别是在目标利润没满足的情况下更是不会考虑建设单位的投资控制需求，投资控制的责任方主要在建设单位。而在EPC模式下，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》[3]中提到工程总承包“是指承包单位按照与建设单位签订的合同……并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式”,明确了承包单位对造价全面负责，且在实际工作中，建设单位把这个要求也明确在EPC承包合同中，施工单位牵头的EPC项目应由施工单位牵头贯彻实施。由于施工单位所管理的工程范围由传统的施工扩大到设计、采购等环节，施工单位的投资管控难度和管理幅度也增加。由此可见，基于施工单位牵头的EPC模式下的建设项目，建设单位把很大一部分的风险转嫁给了施工单位，包括大部分管理风险、外界风险、工期风险和投资控制风险等，造价控制的责任主体已经从建设单位转变成施工单位。 对于本文分析的EPC类型的总承包项目，包含初步设计并且有总价控制要求，作为既不能突破合同投资上限也要能包住EPC结算价的概算编制就显得相当重要，概算编制不再像传统模式项目只是设计单位的事情，而是事关项目投资控制成败的关键。作为牵头方的施工单位应及时转变观念，重视并主导概算编制，即使施工单位对概算编制缺乏经验，事前双方也应在联合体合作协议中明确责任主体，由谁主导概算编制及对后续预算结算的连贯性把控。 3.2 概算编制依据的重大变化 概算编制除了依据图纸计算之外，也要考虑图纸中没有包含的影响概算费用的其他因素，如项目周边的情况、施工措施等，特别是费用可能比较高的特殊施工措施更不能遗漏。但是因为建设阶段的原因，传统建设模式下的概算编制人只能根据经验或类似工程暂估，暂估费用的准确性很大程度依赖于编制人的经验。在通常情况下，概算主要起控制投资的作用，和实际如何施工并无直接联系。为了打足投资，初设图中不能反映的暂估费用一般尽量按富余估计。即便如此，实际工作中施工图预算或实施后的结算超概算的情况仍时有发生，当然原因是多方面的，但其中分段式建设和分段式投资管控造成概算精度不高、初步设计和实际施工脱节是主要原因。 在包括初设概算工作内容在内的EPC模式下，特别是施工单位牵头的EPC项目，合同中已约定EPC结算方式，给本应作为前期控制造价的概算增加了编制的约束条件，造成概算事实上的后置，和传统模式相比发生了根本性的变化。对需要包住EPC总承包合同价格的概算的要求精度更高，概算编制就需要参考EPC合同，通过合同范围和合同计价方式得到更真实的依据，进而对概算投资限额能更好地把控；影响概算费用的项目有关信息、施工信息通过施工单位牵头能得到更贴合实际的技术支撑。 因此，EPC总承包合同作为概算编制的依据非常有必要，且按概算编制依据中人工费、材料费等计取和调整原则计算的费用不能小于按EPC合同规定的计取原则计算的费用；措施费、规费等计取文件计算的费用也不能小于按EPC合同约定文件计取的费用。以EPC合同计价原则为参考编制概算也能保持前后造价计算原则的连贯性，便于过程中进行费用对比和投资控制。 3.3 设计方与施工方关系的变化，需要双方调整工作方式 在传统建设模式中，项目的设计方和施工方是利益基本互不影响的两家独立的单位，是建设项目五方责任主体的其中两方，分别只对建设单位负责，如果项目投资失控，双方还可能互相推诿责任；在施工单位牵头的EPC模式下，设计方和施工方构成了EPC项目的利益共同体，合二为一共同对建设单位负责，投资控制是以施工单位牵头的双方的共同责任。而设计阶段对于项目的投资控制起到绝大部分的作用，特别是初步设计阶段。因此，在设计阶段控制好投资，是项目最终投资能满足合同要求的基本保障，设计方作为配合方，对投资控制的影响不亚于牵头方。一旦投资失控，不管是设计方还是施工方的原因，对双方都会有影响，谁都不能独善其身。 因此，和传统模式相比，设计方和施工方的关系发生了截然不同的变化，从互相独立的个体变成利益一致的命运共同体。因此，双方需要从设计阶段就加强沟通，从投资控制的源头——概算编制抓起，主动利用限额设计和设计优化等手段，特别是牵头人施工单位，是投资控制的主体单位，要行使牵头人的作用主导概算编制，以批复的上一阶段的估算要求进行限额初步设计，设计方也要有项目主人翁的意识，在设计中主动与施工方交流，充分利用双方的最有利资源，在保证设计方案技术性的同时，加强对经济性、落地性的考虑，采用多方案比选进行设计优化等，最终选择功能成本比最大、价值最优的方案，为实现项目投资控制的目标打下坚实的基础。 结语 虽然在房屋建筑和市政工程领域，工程总承包经过最近几年的发展已经越来越走向成熟，但是距离相对成熟的、能充分体现优势的工程总承包还有相当长的一段路要走。 前述关于现阶段施工单位牵头EPC项目概算编制问题的解决思路，有些暂时还缺乏推行的基础，如关于投资控制责任主体转变的问题，建设单位和施工单位短时间还不能把握好转换的尺度；由施工单位牵头概算编制还缺乏技术支撑；如设计、施工双方调整工作方式的问题，还存在联合体双方因特殊原因是“拉郎配”的项目，设计、施工无法做到深度融合，施工单位作为牵头方不能调动设计阶段的投资控制优势，造成投资失控等。 随着工程总承包的大力发展，通过更多的项目检验，参建各方会越来越找准自己的位置适应工程总承包的发展。对于由施工单位牵头的EPC项目，希望能够实现施工单位主动承担起投资控制责任并起到牵头作用，设计单位（包括设计人员及概算编制人员）主动配合，集各单位所长，编制出贴合项目真实建设情况的设计概算，真正起到投资控制的作用。 |
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