案例|草根NGO如何推进农村社区的新公共性建构——基于吉林通榆T协会的实践探索

社会组织案例观察

中国社会科学院大学（研究生院）社会组织与公共治理研究中心

草根NGO如何推进农村社区的新公共性建构——基于吉林通榆T协会的实践探索

作者：

崔月琴, 吉林大学匡亚明特聘教授, 哲学社会学院教授

李远, 吉林大学哲学社会学院博士生

原载于《社会科学战线》

2017年第3期

摘要

通过对吉林省通榆县T协会在农村社区的组织化实践的研究, 可以看到草根NGO由于长期参与社区治理、具备NGO的理念和专业性、不以强制权力和资源输入作为变革动力, 而能够在尊重乡土逻辑的基础上, 通过催化和诱导社区从私到共、从自在的共到自为的共的转化, 完成草根NGO的组织化以及社区的自组织化, 进而以社区组织的发育推进基层组织公与共的比重的优化调整, 初步搭建起公共协同的治理格局。可见, 重构农村社区治理格局的关键机制在于, 在农村既有的公共性结构基础上, 活化社区中存在的私、共、公, 促使其良性转化、互动乃至合作, 从而激活乡村社区隐性和凝固的公共性, 构建起“新公共性”的治理格局。新公共性理论不仅勾勒了农村治理格局的蓝图, 并且内含了实现此种变革的内在机制。

一、问题的提出

改革开放以来, 随着国家权力在农村社会的逐步退场, 以及以村民委员会为核心的村民自治制度的确立, 中国农村社会形成了“乡政村治”的治理格局。“乡政村治”的治理思路旨在使国家权力从对农村社会的强控制、强干预转变为退居幕后的柔性管理与扶持, 重建农村的自治力量并使其走向农村社会治理的前台, 形成政府与村民自治合作的治理格局。 (1) 从总体上看, “乡政村治”推行以来在一定程度上促进了国家的简政放权, 激发了农村社会的内在活力, 但是时至今日在这一格局下我国乡村社会仍然普遍面临着社会治理的危机, 比如环境治理恶化、公共服务与公共设施短缺、经济合作困难、社会矛盾和官民冲突时有发生且缺乏有效调节。

针对这一问题, 有学者指出其根源在于自上而下推进的村民自治制度并没有建立起有效的自治结构。 (2) 村民委员会过度行政化, 并没有真正成为村民利益的代理人, 而村民自发的志愿组织寥寥, 经济合作组织常被少数人或公司组织操纵。农村社会自治主体的缺失或异化, 使得农村的自治结构处于失调甚至无主体的状态。由于缺乏有效的自治主体, 政府的政策推行就没有合适的承接主体, 村民也难以以组织的形式与政府进行沟通协商, 这使得宏观的“乡政村治”的治理布局无法真正落实在微观的农村社会场域之中。因此, 要解决农村社会的治理危机就应当培育和革新农村社会的治理主体, 亦即实现有效的农民组织化, 进而形成基层自治组织与其他农村社会组织合作共生、协同治理的局面, 重构农村社会的微观治理格局。在公共性理论的视角下, 这一过程被视作乡土社会“新公共性”的构建。 (1)

事实上, 地方政府和各社会主体一直在积极尝试探索在农村社会培育组织化的治理主体, 构建共生合作的治理格局。学界已有研究关注到这些实践, 并大多倾向于从推动变革主体的类型入手加以概括和分析, 包括政府主导型、社会组织主导型。其中社会组织主导型, 已有研究往往聚焦在来自农村之外的以项目的方式介入农村社区治理的社会组织, 比如国际NGO和来自城市的扶贫组织或支持型组织。然而这类研究忽视了农村社区中一批独特的草根NGO, 虽然其最初的核心结构来自于农村之外, 但是却长期扎根于农村社区、依靠农村社区的资源发育生长, 以长期参与农村社区治理而非短期项目的方式推动农村社区治理格局的变革。在近年来对东北草根NGO的调研中, 我们观察到吉林省通榆县T协会参与X村社区治理的过程, 并发现T协会的发育和成长同时伴随和推动了当地社区治理格局的变革, 并在变革过程中呈现出不同于其他主体的特性与优势。T协会相对于政府等其他主体缺乏资源、权力, 却为何在重构X村社区的治理格局中发挥出不可替代的作用?这是何以可能的呢?因此, 基于对该个案的分析, 本文试图从新公共性的视角出发揭示草根NGO培育社区治理主体, 革新社区治理格局的独特路径机制, 从而为农村社区治理格局的改革提供理论上的启示和实践中的典型案例。

二、理论视角与研究回顾

1. 理论视角:新公共性

新公共性理论是日本学界将公共性理论本土化之成果, 其核心在于对公共性承载主体及其相互关系的判断。公共性本身内涵丰富且随历史情境不断变化和拓展, 但是就其最普遍和抽象的共识而言, 公共性意指维系公共生活的价值、结构、法则和事业。所谓公共性的承载主体, 也就是生产和维护这些维系公共生活的基本要素的社会主体。以今田高俊为代表的日本学者认为近代以来的西方社会公共性由市民社会所承载, 表现为“市民社会的公共性”, 而东亚社会历史上长期以来都是由“官”承载公共性, 表现为“行政主导的公共性”。前者即哈贝马斯所概括的以公共辩论为核心的公共领域, 其与私人的生活世界相分离, 并对抗来自国家和市场对于公共生活的侵蚀。后者则是政府排斥市民社会对于公共事业的参与, 垄断公共性的生产。 可见, 就公共性承载主体的维度而言, 东西方的两种公共性具有内在的一致性, 即强调公共性承载主体的垄断性和排他性, 进而在国家与社会主体之间呈现出相互对抗的关系。

在20世纪90年代的日本“公共性复兴运动”中, 日本学界试图超越官民对立, 所构建的官与民共同作为公共性承载主体并采取合作而非对抗的方式生产公共性的理论体系, 即为新公共性理论。具体而言, “新公共性”意味政府与以NPO部门为核心的民间主体基于对等、独立与自治的原则共同承担公共性的格局。 可以看到, “新公共性”所勾勒的治理蓝图与“乡政村治”的内在要求是相契合的。因为, 要使“乡政村治”成为可能, 就必须在农村社会培育和革新组织化的治理主体, 搭建基层组织与各类社会组织共生合作的治理格局。进一步地, 新公共性理论在批判“公私一元论”和“公私二元论”的基础上, 提出了达致新公共性蓝图的可能路径, 即通过公 (以政府为主的制度领域) 、共 (以社会组织为主的公共领域) 、私 (作为生活世界的私人领域) 三元的良性互动以“活私开公”。 然而在既有的农村社区实践和研究中, 人们常常只以“新公共性”作为变革蓝图而忽略了其作为变革路径的深层蕴含, 进而把其实现过程机械地分解为构建社区组织、改革基层自治组织、实现官民协同治理, 较少在变革过程中将公、共、私三元有机地联系起来, 以实现“活私开公”。而笔者观察到吉林通榆T协会在其重构所在社区的治理格局的过程中, 始终试图作为社区的公、共、私的中介协调三者, 使其互为基础、相互促进。因此, 我们可以从新公共性的视角出发, 揭示T协会如何实践新公共性理论所蕴含的变革路径, 进而回答作为草根NGO的T协会重构社区治理格局何以可能。

2. 研究回顾:农村新公共性建构路径

构建农村新公共性的首要问题是构建主体的问题, 即在大多数农村缺乏内在动力和资源的情况下, 由谁来推动农村新公共性的构建。因而, 我们可以通过区分公共性的构建主体来对已有研究进行梳理、归纳和分析农村新公共性的构建路径。其一是政府主导的建构路径, 通常是由地方政府以行政手段和制度化的方式推进某一区域内的农村社区的组织化, 进而改变社区单一主体的治理格局。王晓莉通过对江西分宜县的调研, 发现地方政府通过在村民小组建立党支部并发动社区精英建立致力于社区公共服务的村民理事会, 从而在村民小组一级构建起村两委、村民小组党支部和村民理事会的多元共治格局。 蔡禾等关注到广西某市政府在其下属的自然村大力推动与村民理事会相类似的乡贤理事会的建设, 并将其制度化为正式的权利主体。 其二是社会组织主导的建构路径, 通常是国际NGO或来自城市的支持型NGO以项目的形式介入农村社区, 以输入价值理念和制度模式的形式帮助农村社区进行组织化建构。如, 向家宇通过对一家具有国际背景的扶贫组织在扶贫过程中对农村社区的组织化构建尝试的研究, 展示了社会组织在推动农村组织化上所具有的专业性和价值理念。

这两种路径在农村公共性构建中都发挥出各自的优势, 但也存在着各自的困境。以政府为主导的路径, 由于具有行政命令的强大推力和资源供给的外在诱导, 能够较快地、规模化地推动一个区域内的农村社区的组织化与治理格局的重构。但是, 在政策具体实施的过程中政府往往仍然要依仗既有的村两委, 而这就可能导致农村社区新生的社区组织再行政化。比如, 一些村民理事会的核心成员与村两委成员重叠, 致使多元共治的外衣下仍然是一元的治理主体。社会组织主导的构建路径, 虽然能一定程度绕开村两委, 并具备专业性和价值理念, 但是项目介入的形式周期通常较短, 快速的理念和制度的输入所带来的社会变革存在流于表面的风险, 有时不仅不能生产“社会”, 反而沦为地方政治—社会结构再生产的空间。从公共性的视角看, 政府主导的路径的可能困境在于作为行政力量的“公”在培育作为社会力量的“共”的过程中反而可能压制或替代“共”的发育;而社会组织主导的路径则可能在形式上建立起社区的“共”却并没有真正变革作为社区内在文化和准则的“私”, 从而使组织形态的“共”缺乏稳固的根基。但如前所述, 作为社会组织的草根NGO在农村构建新公共性的实践探索, 目前尚缺乏足够的关注和研究, 而该主体在其实践中呈现出不同于上述路径的独特性。因而, 通过揭示草根NGO在构建新公共性上的独特机制或可为超越上述困境提供新的答案。

三、案例分析:治沙协会重构乡村治理格局的实践探索

X村是吉林省通榆县行政村下属的一个自然村, 共81户, 400余人口。该村位于科尔沁沙地东南边缘, 经济以种植业为主, 畜牧业为辅。尽管地广人稀, 但由于土质沙化严重该村并不富裕。村两委在行政村一级处理公共事务, 且承担较多乡镇政府布置的行政事务, 在X村的公共治理方面着力不多。在X村, 只设有村民小组组长, 没有次级自治组织和其他社区组织。

T协会是一个以治理沙漠化为使命的草根环保组织, 其主要治理对象是位于吉林省白城市通榆县X村的100公顷沙地。协会的创始人WP来自吉林省长春市, 自2000年起迁至X村开始以个人奋斗的形式治理沙地, 随后逐步吸纳志愿者和社会资源参与沙地治理, 并有意识地学习NGO的组织架构和运作模式, 渐渐由个体发展为一个正式的社团组织, 于2006年在民政部门注册。在治理沙地的过程中, WP意识到环境治理是当地公共事务治理的一部分, 必须调动社区的力量参与沙地治理。而X村社区公共事务衰败, 几乎没有组织化的治理主体, 因此治沙协会在调动X村参与环境治理的过程中, 探索着培育和革新X村社区的治理主体, 重构治理格局。

1. 治沙协会的组织化与X村的社区革新

(1) 化私为共:治沙协会的组织化

在WP进入X村开始治沙的时候, X村只设有一名村民组长而几乎没有组织化的治理主体, 因而T协会的组织化过程本身就是X村第一个组织化治理主体的发育过程。治沙协会的组织化发育分为两个面向:其一是吸纳社区以外的志愿者和会员, 其二是吸纳当地社区的农民进入协会。基于对农村社区的关注, 后者是本文观察的重点。社团吸纳社会人员的组织化过程, 从反面来看也就是社会人员成为认同组织目标并具备志愿精神与公共意识的志愿人员的过程。然而, 如大多数农村社区的状况一样, X村的农民同样内化着熟人社会的互惠关系法则, 在差序格局中基于人情关系的邻里互助已经是其参与公共生活的最高限度。而这与社团要求的具有高度公共性的公民精神有巨大差异。那么X协会是如何在这种情况下吸纳社区农民成为组织的志愿成员参与环境治理的呢?在调研中笔者发现, T协会在遵从乡土逻辑的基础上, 利用社区的人情互惠原则和经济理性将农民带入具有公共性的组织之中, 进而在组织中向农民传递现代的公共组织原则, 从而吸纳农民的志愿参与, 完成协会在农村社区的组织化。在新公共性的视角下, 如果我们把基于特殊主义的农村社区传统的人际交往与互惠关系和私人领域的经济理性理解为“私”, 而基于普遍主义的结社生活中的现代公民准则与志愿精神理解为“共”, 那么治沙协会的组织化逻辑可以被提炼为“化私为共”。

基于人情互惠的吸纳。T协会最初吸纳农民的参与并非理性规划的结果, 而是WP作为“外来户”为了不被当地居民排斥, 努力融入社区的自然后果。WP在最初进入X村时, 便经常到各家走访聊天, 积极参与当地的红白喜事, 力所能及地给有需要的村民帮工, 希望以这种方式被当地村民所接纳, 进而没有后顾之忧地开展治沙工作。在这样的日常交往、集体参与和邻里互助之中, 他也确实逐步融入到X村社区的情感关系网络之中, 获得了村民的接纳与信任, 并进一步与一些农民建立起了基于情感伦理而非理性计算的互惠关系。由此, 一些接受过他帮工、关系较好的农民便开始在农闲时主动帮助他做一些简单的治沙工作, 而这正是T协会最初与当地农民的互动方式。受此启发, 最初协会尚未真正成形时WP就开始有意识地在治沙工作之外, 以协会的名义拓展农村社区支持方面的工作, 如帮扶弱势群体、协助维权、调解农民纠纷等。他试图使农民与作为组织的治沙协会而不仅是其个人建立人情互惠的关系, 所以, 当地的农民初期参与协会的治沙工作往往是人情因素使然。而事实上, 这种尝试确实为T协会吸纳到了更多的农民参与, 尽管这种参与不是现代意义上的志愿行为, 更多仍是基于乡土社会的文化与逻辑, 亦即基于伦理情感的互惠关系。

基于经济利益的吸纳。在协会治沙的初期阶段需要投入大量的人力来完成一些治沙的基础性建设, 比如打井、种树、养草, 还人情式的参与显然无法为协会提供足够的人力资源。在以有限的资金在市场雇用劳动力的同时, T协会开始通过基于利益捆绑的合作关系吸纳村民参与。其中一个典型的例子是协会动员全村居民以户为单位在示范区种树。其具体做法是协会提供树苗并负责后期养护, 农民负责种树, 木材作为协会与农民的共有财产, 产生的经济效益五五分成, 并以签订合同的形式确立这种合作关系。可以看到, 此时协会动员吸纳社区村民参与的基础是经济利益, 共同的经济利益预期使得农民与协会的合作关系成为可能。此时协会对农民的吸纳所遵循的逻辑就不再是人情伦理的互惠关系, 而是基于理性的利益关系。这合乎农民的生存伦理与实用理性, 因而能吸纳更多的农民正式地参与到协会的治沙工作中。不同于短期利益交换的雇佣关系, 基于长远利益预期的合作关系, 使得农民开始与T协会结成一个利益共同体。

将基于“私”的参与转换为志愿参与。通过上述两种方式的吸纳, X村的农民开始参与到协会之中。非常有趣的是, 无论是人情参与还是利益导向的合作式参与都是农民出自“私”的选择, 前者服从于私人的关系网络, 后者则基于私人的理性考量, 但是却使得农民参与到治沙协会主导的社区公共事业之中。而在此基础上, 协会开始有意识地在农民的参与过程中向其渗透公共意识与志愿精神。第一, 为乡土道德与志愿精神架起桥梁。作为现代社会的公民精神与传统乡村的道德原则虽然存在着差异, 但不应被过分夸大, 二者在相互性的意义上具有根本的一致性。 (1) 最开始农民无法理解WP等来自城市的志愿者不求回报的志愿精神, 但是在不断的互惠互动之中, 基于朴素的道德观, 农民能够理解志愿精神的利他本质, 从而超脱出熟人圈子的互助。第二, 与志愿精神相结合的经济合作。T协会在治沙过程中逐渐开始有经济效益产出, 由此开始尝试通过经济激励的方式使农民内化志愿精神。比如在有经济项目可以合作时, 协会优先考虑积极参与治沙工作的农户, 农户必须接受志愿培训并合格后才有资格与协会签订经济合同。而在经济产出中协会也尝试以志愿服务替代经济回报。以协会的草原牧牛项目为例, 协会以低于市场的价格将恢复的草原提供给牧牛户放牧, 但牧牛户必须以加入草原志愿看护队作为回报, 如果牧牛户不履行志愿义务则根据合同给予相应的罚款。事实上牧牛户都积极地参与到草原的看护工作中, 这不仅是出于合同的法律约束, 更由于切实感受到草原保护给社区带来的经济实惠。通过以上方式, 社区农民参与的志愿色彩逐渐增加, 志愿精神逐步内化于农民的惯习之中。其结果是一些社区农民开始以志愿者甚至会员的身份加入协会, 其中一名会员成为协会的副会长, 负责农民志愿者的调度和农村事务的协调。由此, T协会基本完成了在X村社区的组织化过程。

不同于外在于农村社区、以执行项目为目的的社会组织, T协会由于经历了对社区农民的参与的长期吸纳, 并使其逐步内化对组织目标和志愿理念的认同, 从而具有了真实的社区根基。而治沙协会十年如一日地扎根于X村社区参与当地环境治理与其他公共事务, 因而也就成为X村社区第一个组织化的治理主体, 亦即构成了社区公共性的第一个正式的承载者。

(2) 以T协会的组织化为中介:X村的社区革新

经过了吸纳社区农民的组织化过程, T协会逐步成为农民参与社区公共环境治理的载体, 进而以协会的组织化为中介, X村社区状态与性质开始发生转变。首先, 通过参与协会的治沙工作, X村村民的共同体意识得到强化。虽然, X村作为一个自然村落, 由于密切的血缘地缘关系, 具备了一定程度的社区共同体意识, 但是由于缺乏对社区公共事务的关注和治理, 这种共同体意识只停留在生活共同体的层面。而通过参与治沙协会组织的当地环境治理, 社区村民开始以组织化的形式投入社区公共事务的治理之中, 村民的共同体意识从生活层面上升到了公共治理层面, 社区的共同体意识由于集体行动及其反馈给社区的经济、环境利益而得到强化。协会在治沙过程中将宏大的环境目标具体化为X村的沙地治理。协会使治沙切实服务于X村, 这样参与治沙就从绝对的利他转换为了相对的利他, 也就是服务于农民所在的乡村共同体。正如当地农民常说的:参与治沙就是“为屯儿里做点事儿”。

其次, 村民在协会中习得的志愿精神开始融入并改变着X村社区的公共生活原则。通过参与协会的事务, 村民理解并内化了超脱于熟人关系的道德准则, 这使得志愿精神能够在协会之外进入到社区的日常生活之中。而在后续的社区组织化过程中, 这一点体现得尤为明显。

再次, 通过协会组织生活的演练使社区具备了组织化的基础。村民在参与协会的过程中, 被组织起来对环境进行治理, 在协会的引导下就沙地治理进行商谈、决策以及在实际工作中分工合作。在这种组织生活中社区居民的组织意识和能力得到了提升和锻炼, 社区获得了自组织基础。

最后, 积极参与治沙的社区精英走向了社区治理的前台。在治沙协会的调动下, X村中几名年富力强、热心公共事务的社区精英成为了协会的骨干力量。在协会介入之前, 这些社区精英没有参与公共事务的平台, 也缺乏参与的意识, 而协会为他们提供了参与的平台, 并锻炼了他们的能力, 从而使这些社区精英走向了社区治理的前台。

共同体意识的塑造, 公共道德的转型, 组织化基础的获得, 社区精英的浮现, 这些以T协会为中介的社区变革, 为社区的自组织化打下了基础, T协会将进一步塑造承载社区公共性的新主体———社区自治组织。

2. 社区自治组织的培育与基层组织的革新

(1) 化自在的“共”为自为的“共”:培育社区自治组织

T协会通过吸纳村民的参与, 使社区开始成为治理沙地的重要力量。但是, 初期村民是以个体的形式参与到协会中, 在本质上T协会是唯一的组织化的治理主体, 社区自身并没有组织起来承担环境等方面的公共事务的治理。基于此, T协会开始尝试培育社区的自治组织, 以真正动员社区参与沙地治理。值得注意的是, T协会并非仅仅通过培训、开会等方式, 强行输入组织化的理念和制度, 而是试图通过引导的方式将社区已经具备的潜在的公共性因素转化为组织形态的公共性。这些潜在的公共性因素包括T协会组织化过程中以及X村社区革新过程中产生的要素, 尤其是共同体认同和志愿参与已经使社区开始出现追求公共利益的短暂和非组织化的集体行动。按照我们对公共性的划分, 这代表着社区“共”的萌发, 但是由于未经组织化也仅仅是自在的“共”。而T协会的实践就是试图激活社区自在的“共”, 使其转化为以组织形态存在的自为的“共”。

将集体行动的诉求转化为组织化的动力。除了土地沙化的问题, X村村民最关心的公共事务就是“路”。“路”的问题包括两方面, 其一是村内的路沙化严重急需整修, 其二是村外的路被风电公司的运输车损害, 迟迟得不到赔偿。一方面由于“路”的问题切实损害了全体村民的利益, 另一方面由于村民的社区认同感和集体行动的意识在T协会的组织化过程中得到强化, 村民们摆脱了“各扫门前雪”的状态, 开始寻求通过集体行动的方式整修村内道路和向风电公司索赔。然而因为缺乏集体行动的经验和足够的资金等原因, 村民们的修路计划迟迟不能实施、维权也屡屡受挫。由于T协会在治沙之外长期为X村做各种力所能及的公共服务, 并在工作过程中在社区树立了很高的威信, 村民们在集体行动失败后通过村民小组组长主动向T协会寻求帮助。而此时T协会正在考虑如何向X村村民提出构建自治组织的想法, 于是会长WP顺势向村民小组组长提出T协会帮助村民的条件是X村先成立一个代表村民治理社区公共事务的社区自治组织, 进而以修路维权作为第一个议案在社区组织中商讨。村民组长决定召开全村会议商讨此事, T协会在会上向村民说明成立自治组织对于解决眼下修路问题的益处, 以及此后为治理X村的公共事务提供平台的长远意义, 并承诺以顾问的身份帮助村民进行组织建设及后续的公共事务治理。出于对以集体行动的方式解决公共问题的急切诉求以及对T协会的信任, 村民几乎一致同意尽快组建社区自治组织。由此, T协会顺利地将村民的相对短视的集体行动的诉求转化为使社区组织化起来的内在动力, T协会进一步的组织培育计划的落实也就有了真实的社区基础, 而非基于项目利益的诱导抑或价值理念的机械灌输。

将社区体制内外精英转化为组织骨干。社区组织的理事会成员并非村民直接选举而出, 而是由T协会与村民组长共同拟订初步方案, 再经由村民投票确定人选, 而最终村民的投票意见与人选方案几乎一致。T协会与村民组织拟订的人选不仅是社区中的经济、社会方面的能人, 而且他们都热心社区事务, 尤其是积极参与T协会的沙地治理, 并承担组织其他农民之责任。因而, 村民对这些人选都较为认可。需要特别提到的是, 村民组长也是理事会成员, 而在理事长选举中, 对于组长是否担任理事长, 理事间产生了争议。一部分理事认为组长理应成为理事长, 一部理事认为这样会使村民小组与社区组织无法区分。T协会认为, X村人口较少, 组织基础薄弱, 如果强行剔除组长则必然削弱组织基础, 并且可能造成社区内部的分裂, 因此WP以顾问的身份建议组长有资格参选理事长。理事会接纳T协会意见, 并在民主选举程序下选举组长为理事长。这样, T协会就通过拟订参选方案和为组长争取候选资格的方式, 成功地将社区的体制内和体制外的精英转化为社区组织之骨干。

将志愿精神与共同体意识转化为组织参与。理事会成立之后, 社区组织的治理结构已经搭建起来, 下一步则需要组织在规则和制度之下运转起来, 这需要理事会成员积极发挥作用, 以及村民们的有效参与。对于前者T协会选择对理事会成员进行培训, 除了能力建设之外, T协会试图使理事会成员将在参与T协会治沙中逐步内化的志愿精神运用于社区组织之中。T协会通过言传身教与监督的方式, 使理事会成员认识到作为理事的责任在于以志愿精神服务于社区, 而非成为凌驾于社区的特权阶层。对其他村民, T协会则在社区不断增强的共同体意识的基础上, 向他们讲明社区组织对于社区公共事务治理的意义, 进而实现共同体之利益。村民在认识到社区组织化之于共同体的意义之后, 更为积极地参与到社区组织的选举、集体决策以及决策执行之中。

与其他社会组织培育社区自治组织一样, T协会也要帮助X村的自治组织商讨和拟定一系列规章制度, 提供组织的初始资金支持, 协助组织规划并实施公共服务项目。这些培育社区组织共性的方式和策略, 本文不再赘述。总之, 在T协会的引导下, 以及社区的内生作用下, X村成功构建了内生的公共性承载主体———社区自治组织。

(2) “公”与“共”的互渗和制衡:基层自治组织的革新

作为自然村的X村, 也是隶属于L行政村的一个村民小组, 因此X村在形式上是作为一个治理主体存在的。在法律上, 村民小组应当选举出村民小组长, 进而以小组的形式对外协调、对内治理。但是, X村的村民组长实际是由村两委授意任命的, 执行村委的行政命令, X村小组在实质上并没有组织起来进行公共事务的治理。L行政村的村两委在相当程度上是作为乡镇政府的行政末梢而存在, X小组又直接由L行政村主导, 因此作为形式上的治理主体的村民小组一方面很少涉及公共治理, 另一方面可以被视作行政末梢在最基层的延伸, 以行政权威在X村承载公共性, 亦即“公”的代表。然而T协会培育的社区自治组织使村民小组的性质发生了一定程度的变化。

X村成立的社区自治组织并未得到基层政府和村两委在制度上的授权和认可, 因而是纯粹自发的社区组织。所以尽管村民已经开始通过社区自治组织处理X村小组大部分的公共事务, 但社区自治组织并不能等同于村民小组。社区自治组织与村民小组的交集在于村民小组长兼任了社区自治组织的理事长。这使得社区自治组织和村民小组之间的关系变得复杂而微妙。一方面, 社区组织理事长F同时也是村民组长, 因而在社区组织的公共决策中, 不可避免地会从组长的身份出发代表基层政府的意志参与其中。比如在组织维权的过程中, F基于村委维权的授意多次投反对票。另一方面, 由于社区组织的存在, 从前由村民组长单独决定或直接执行村委意志的事务, 现在或多或少地要经由社区组织的理事会的讨论和表决才能决定和执行。比如村委授意组长F在X村组建农业合作社, 原本F决定虚设一个合作社, 而村民在得知这一消息后要求通过社区组织商议并组建一个实质性的合作社。由此, 代表“共”的社区组织和“公”的村民小组开始相互渗透。

已有研究表明, 在基层组织与农村社区组织的互动中, 时常会出现基层组织渗透进农村自发的社区组织, 并使社区组织行政化或成为基层组织的附庸。  然而在X村, 却发生了相反的趋势。在社区组织的决策中, 村民组长在理事会中的意见只有一票的权力, 所以很难改变社区组织理事会的集体决策。反之, 涉及村民小组的事务, 村民小组不得不越来越多地参考社区组织理事会的意见。当然村民组长和村委依然可以通过其他方式对X村的事务进行干预, 但是并不能通过操纵或同化社区组织的方式。而除去对抗性的一面, 村委和村民组长越来越意识到社区组织在提供公共产品和发展集体经济上的组织优势, 开始主动依靠社区组织治理X村。“没有社区组织的村民组长就是一个光杆司令。”而这种反常的趋势之所以能出现, 其中关键的因素在于T协会作为第三方的制衡作用。

首先, 在社区组织的选举、决策过程中, T协会以顾问的身份参与其中, 监督组织自治程序与制度的落实。作为顾问T协会几乎参与社区组织的所有重要选举和决策, 除了发挥引导和提出建议之外, 还起到了客观上的监督作用, 使得民主程序得以保证, 防止基层组织的过度渗透和干预。其次, 作为社区的治理主体平衡“公”与“共”的力量对比。在一般情况下, 基层组织之所以能够通过渗透、干预改变社区组织的性质, 根本原因在于二者的力量对比的不均衡。拥有行政权威和更为丰富的组织经验与策略的基层组织处于强势, 而新生的社区组织则由于发育不足、资源匮乏相对弱势。在这种局面下, T协会对新生的社区组织的培育和支持使得二者的力量对比在一定程度上达到了相对的均衡。T协会在十几年的发展过程中积累了资源、人脉, 在当地具备了一定的政治、社会影响力, 如果说基层组织拥有行政权威, 那么T协会在当地具备一定的社会权威。正是凭借这种社会权威, 作为X村主体的T协会能够为尚还弱小的自治组织“撑腰”, 从而防止基层组织凭借自身的强势地位越过民主制度改变社区组织的自治性质。最后, 以第三方的身份促成基层组织与社区组织的良性互动。X村的村民组长在政策执行或社区治理中遇到困境时, 经常主动向T协会寻求帮助。在社区组织成立之前, T协会会对有益于社区的事务力所能及地帮助组长筹谋划策, 争取资源。但在社区组织成立后, T协会转变了对组长的帮助方式, 要求组长以提案的形式将其想法置于社区组织的理事会议中加以讨论, T协会作为顾问从旁辅助。为了获得T协会的帮助, 大多数情况下村民组长都接受了T协会的要求。在这种情况下, 原本由村两委和村民组长垄断的决策和执行过程, 因为社区组织的参与而加入了社区村民的声音和诉求。由此, 作为行政化的基层组织末梢的村民小组逐渐融入了更多社区性的因素, 而村民组长也在实践中意识到社区参与能够使决策更易于推行, 甚至开始主动寻求社区组织的参与。

由于T协会在村民小组和社区组织的相互渗透中起到了制衡的作用, 基层组织对社区组织的干预因素被有效地压制而没有改变社区组织的自治性质。相反地, 社区组织则代表村民介入基层组织的决策过程中, 扭转了行政性因素在基层组织中的垄断地位, 使得原本脱离社区的基层组织获得了社区参与的基础, 基层组织的性质由“公”转变为“公”与“共”的混合。由此, 原本形式化和行政化的村民小组因社区的真实参与而开始摆脱单纯的政策执行, 真正参与到社区事务的治理之中, X村中又一个公共性承载者就此被激活。但是, 由于村民组长并不具备选举基础, 基层政府和村委的行政命令能够绕开社区意见被贯彻执行, 所以村民小组在本质上仍然是以“公”为主的基层组织末梢, 其与社区组织之间仍然有分明的界限, 二者并未合二为一。

3.“公”“共”共生合作:搭建协同共治的治理格局

至此, 经过T协会在社区的组织化、社区自治组织的发育以及村民小组的革新, X村已经由几乎无治理主体的状态演变为拥有三个组织化治理主体的治理格局。在公共性的视角下, X村社区已经在一定程度上构建起了“新公共性”的治理格局。T协会和社区自治组织是生发于民间的公共性承载者, 而村民小组则在一定程度上代表行政权威在农村社区承载公共性的生产。这种官民共治的社会治理格局就是“新公共性”的雏形。所谓“新公共性”在更深层次的意义上, 不仅仅是存在多元的治理主体, 更为重要的是各个治理主体之间能够共生互促、协同合作。事实上, X村的三个治理主体在构建过程中已经通过良性的互动彼此促进。比如T协会对社区组织的扶持, 社区组织对村民小组的革新。但是三者还没有通过合作的方式对社区公共事务展开系统性的治理, 而这是“新公共性”的最为重要的表现形式。而对T协会来说, 培育社区治理主体的目的也正在于实现当地沙地治理的协同共治。因而, T协会规划协同治理沙地的方案, 并尝试使X村小组与社区组织承担相应的角色参与其中。

T协会的协同治理方案的基本思路是“沙地集中, 协会恢复, 社区协助, 合作开发, 规模经营”。T协会所治理的100公顷沙地已经基本恢复绿化, 并产出经济效益, 其下一步计划是将农民手中的沙化严重的耕地以土地流转的方式集中起来, 由社区进行恢复, 协会从旁协助, 待恢复后共同进行农业项目的合作开发, 并形成规模经营。目前这个方案正在落实“沙地集中, 协会恢复, 社区协助”的阶段, T协会成功地将村民小组和社区组织调动起来, 形成合作治理关系。首先, 在沙地集中这一环节, T协会需要通过土地流转的方式从农民手里获得耕地的使用权。虽然T协会会给予农民租金, 但是由于农民缺乏对土地流转政策的了解以及对收益预期的不确定, 积极性不高。为此, T协会求助于村民组长, 具有行政权威的村民组长向村民讲授国家关于土地流转的最新政策, 增进了T协会集中土地的合法性。村民逐渐了解政策, 并增进了信任, 部分村民开始将沙化的耕地流转给T协会。将沙地集中起来之后则进入“协会恢复”的阶段。但是, 在治理范围拓展之后, T协会有限的工作人员、不定期到来的城市志愿者和尚未被完全调动起来的农民志愿者就无法满足倍增的治理工作所需要的大量人力资源。因此, T协会必须更充分地调动当地农民的参与。对此, T协会选择求助于X村的社区自治组织, 希望社区自治组织能够把当地农民组织起来, 协助T协会看管和治理后续新增的示范区。而为了促使社区组织与T协会合作, 动员并组织农民参与后续新增示范区的治理工作, T协会拟将新治理区域的经济产出以确定的比例捐赠给村民小组, 并划拨部分资金作为社区组织的经费。目前, 社区组织已经开始组建志愿巡护队, 对恢复中的沙地进行巡逻看管。

在上述过程中, 村民组长以其公权威协助T协会推进沙地集中, 社区组织以其社区动员的能力协助T协会进行沙地治理, T协会以其沙地治理的专业性主导沙地恢复。社区组织、社会组织和基层组织各自发挥其优势, 互相助力, 使沙地的进一步治理成为可能。这种共生合作的局面得以形成, T协会发挥了重要作用:在社区自治组织和基层组织尚缺乏足够自治能力的情况下, T协会主导了协同治理的方案规划, 构建了蓝图。在村民尚缺乏自治意识的情况下, T协会通过经济利益驱动的方式, 诱导社区组织和基层组织参与治理。而T协会在社区的长期参与中所积累起来的威信则构成了协同合作的重要基础。以治沙为核心的协同治理中, T协会无疑发挥了主导性的作用。社区组织和基层组织在参与的过程中, 会增进对彼此合作的益处的理解, 积累合作共治的经验与信心, 这对于各个治理主体间构建共生合作的治理格局具有基础性的意义。因此, 在以T协会为主导的治沙实践中, 不同的治理主体开始协同合作, 协同治理的架构被搭建起来, “公”“共”合作共生意义上的“新公共性”被初步激活。

四、社会组织社区防疫行动的基本特征

在农村社会培育多元的社会组织, 使其与基层自治组织共生、互促、合作, 从而重构农村社会的治理格局, 被认为是解决农村社会治理问题的有效手段。学者借鉴公共性理论, 将这种治理格局的形成称为“新公共性”的建构。相对于政府和外部介入的支持型NGO等推动“新公共性”建构的主体, 外部介入但却长期扎根于农村社区的草根NGO在重构农村治理格局上的实践探索尚未引起学界足够的重视。毕竟相对于其他主体, 草根NGO既缺乏行政权力, 也没有足够的资金来源。但是, 通过对T协会的观察, 我们看到作为草根NGO的T协会经过十几年的实践探索, 在一个农村社区培育了社区自治组织、革新了基层组织, 并且与此二者共同初步搭建起了共生合作、协同共治的治理格局。尽管作为草根NGO, 其实践成果尚仅限于一个自然村, 但其成效却是扎实而具有实质性意义的。一方面, 社区自治组织并非流于形式地被行政权力强行组建, 也不是被NGO以资源诱导和价值输入的方式速成, 而是在内化公共精神的基础上, 具备真实社区参与的社区组织化。另一方面, 社区的三个治理主体并非各自为政、机械地组合在一起, 亦非冲突性地对抗或者试图彼此吞噬, 而是能够相互协调、互动, 彼此促进, 针对社区事务进行有效的协同治理。

通过在新公共性理论视角下对于案例的分析, 我们可以看到T协会的行动逻辑是在尊重乡土礼俗的基础上, 催化和诱导社区从“私”到“共”、从“自在的共”到“自为的共”转化, 完成草根NGO的组织化以及社区的自组织化, 以社区组织的发育来推动基层组织公与共比重的优化调整, 进而搭建公共协同的治理格局。因此, 我们认为T协会之所以能够在缺乏资源和权力的条件下, 实现对于X村社区治理格局之重构, 其根源在于T协会凭借其对乡土社会的洞悉和现代NGO的理念与专业视角, 在长期的农村社区治理参与中, 以其智慧和策略在农村社区既有的公共性结构基础上, 活化了社区中存在的私、共、公, 促使其良性互动和转化、制衡乃至合作, 从而激活了农村社区的“新公共性”, 而这恰恰在更深层次的意义上契合于新公共性理论的内涵实质。新公共性理论, 不仅勾勒了一幅现代社会的治理结构与模式的蓝图, 同时也内含了实现此种治理格局的路径机制。一方面, 新公共性理论将更为私人的亲密圈和小共同体视作新公共性的重要主体以及构建基础, 承认了从私到共、从小共到大共的转化在东方社会的可能性与必要性。 (1) 另一方面, 新公共性理论认为新公共性格局是在官与民的良性互动与相互促进中建构起来的。

T协会之所以能够在实践中摸索到并践行新公共性的内在意涵, 与其作为草根NGO的特性是密不可分的。草根NGO缺乏强制权力与资金, 所以无法通过强制性或资源诱导的方式, 强行快速地在农村社区实现形式化的变革。而为了适应乡土社会以寻求自身发展, 使其不得不放弃直接输入所谓的现代社会价值, 而先去洞悉乡土社会的逻辑与结构, 并因势利导地为我所用。长期参与而非项目式地参与, 使其获得了真实的社区基础和村民的信任, 并能够缓慢而深入地推动社区变革。作为NGO的理念与专业性以及中立性, 使其能够理性地调节社区中官与民的互动, 并促成协同共治的局面。因此, 草根NGO是在推动农村社区变革中不可或缺的社会主体。正如新公共性理论所倡导的多元协同共治一样, 在推动农村社区的变革中同样需要政府、草根NGO、支持型NGO、社区的互补与共治。而以T协会为代表的草根NGO对于构建农村新公共性探索的启示则应当为政府、支持型NGO所借鉴。这个启示在于, 相较于权力强制、资源诱导或价值灌输, 重构农村社区治理格局的关键机制在于, 在农村既有的公共性结构基础上, 活化社区中存在的私、共、公, 促使其良性互动和转化, 从而激活“新公共性”。而新公共性理论不仅勾勒了农村治理格局的蓝图, 并且内含了实现此种变革的内在机制与路径。

因篇幅原因，注释和参考文献未摘录。

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