森林生态环境修复保证金制度的理解与适用(中国自然资源报20230531)

□ 邹涛




　　为了更好地保护森林资源，最高人民法院于2022年6月发布了《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。该《解释》第二十二条规定，侵权人自愿交纳保证金作为履行森林生态环境修复义务担保的，在其不履行修复义务时，人民法院可以将保证金用于支付森林生态环境修复费用。据此明确确立了森林生态环境修复保证金制度。但是，实践中对该制度的适用条件、如何交纳保证金及其管理使用等问题还有不同理解。因此，有必要就上述问题予以进一步解读，以期达到统一认识和统一法律适用的目的。

森林生态环境修复保证金适用的条件

　　《解释》第二十二条规定的修复保证金适用于森林生态环境受到损害、需要进行修复的公益诉讼案件。根据《民法典》第一千二百三十四条的规定，违反国家规定造成生态环境损害、生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任；侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。修复保证金正是对该条规定的生态环境修复责任的履行担保，其具体适用条件有以下三个：

　　侵权人违反国家规定造成森林生态环境损害。修复保证金的出发点和立足点是为了确保受损的森林生态环境能够得到及时恢复，为森林生态环境的修复提供资金方面的保障。故此，适用生态修复保证金的前提是存在森林生态环境受损的事实。生态环境具有明显的公共属性，侵权人污染环境、破坏生态的行为，首先损害的是森林、土壤、空气、水、动植物种群等生态环境，再以这些受损生态系统为媒介侵害个体权益。同时，不同于一般环境侵权，生态环境侵权实行过错责任，违反国家规定是侵权人承担生态环境损害赔偿责任的要件之一。因此，违反国家规定、造成生态环境损害，是破坏森林资源引发公益诉讼案件中适用修复保证金的两个必要条件，两者缺一不可。

　　侵权人应当依法承担生态环境修复责任。破坏森林资源造成生态环境损害，在生态环境能够修复的情况下，对于侵权人应当首先适用生态环境修复责任，确实无法修复的，则适用损害赔偿责任。生态环境修复是传统侵权法中恢复原状责任在生态环境侵权领域的具体形式。森林生态环境的修复，绝不仅仅是种树，更重要的是森林生态功能的恢复，使受损的生态环境恢复至基线水平。修复责任既可以由侵权人亲自履行，也可以由其出资请他人代为完成修复工程。生态环境修复具有专业性、技术性、复杂性和长期性，这使得多数侵权人并不具备修复生态环境的专业能力。修复工程完成后，需要进行修复效果评估，未达到预定修复效果的，还需要继续进行修复。尤其在侵权人自行履行的情况下，需要对其履行情况进行监督。这就使得司法实践中产生了适用修复保证金的客观需求，在侵权人不履行、不能履行或者不完全履行修复义务时，由法院委托他人代为修复。

　　侵权人自愿交纳保证金作为履行森林生态环境修复义务的担保。《解释》第二十二条规定的修复保证金是一种自愿性的保证金，与行政管理领域中的强制性修复保证金有所不同。行政管理领域中的保证金通常适用于自然资源开发利用合同的担保，因为自然资源的开发使用通常会造成一定程度的生态环境破坏，为确保自然资源的可持续开发利用和其后的生态系统及服务功能恢复，法律在赋予当事人自然资源开发使用权的同时，对其科以生态环境修复义务，强制其事先缴纳一定数量的修复保证金。因此，许多学者主张在行政管理领域中，任何权利主体在依法负担生态修复义务之时，原则上皆须缴纳相当于履行该生态修复义务所需费用的保证金。而在司法诉讼活动中，法律对此并无明确要求，适用修复保证金的初衷是充分考虑侵权人修复生态环境的主观意愿和积极性，并以此确保受损生态环境的有效修复。故此，修复保证金应当是侵权人自愿、主动交纳的，法院不得强制要求缴纳。

森林生态环境修复保证金的交纳

　　关于由谁交纳的问题。根据《民法典》第一千二百三十四条和第一千二百三十五条的规定，生态环境侵权遵循损害担责和全面赔偿原则。据此，修复保证金的交纳主体应当是依法需要承担生态环境修复义务的侵权责任人。侵权责任人既可能是侵权行为人，也可能是依法需要对该侵权行为承担责任的人。在具体适用中，应当从修复保证金制度的设立初衷出发，采取相对宽松的把握和处理。侵权人是未成年人，其父母等监护人代为交纳修复保证金的，可以认定为侵权人自愿交纳；侵权人自身无能力交纳修复保证金，由其亲戚朋友代为交纳的，亦可认定为自愿交纳。

　　关于向谁交纳的问题。行政管理领域的生态环境修复保证金通常要求向行政主管机关交纳。而在诉讼活动中，则根据侵权人交纳修复保证金时间节点的不同而有所区别。在审理阶段，侵权人自愿交纳生态环境修复保证金的，应向法院保全账户交纳，并由法院出具相应收款凭证。在侦查、审查起诉阶段，侵权人即自愿交纳保证金的，则涉及相关保证金的收取、移送、使用等衔接问题，需要法院与公安机关、行政主管机关、检察机关共同做好协调配合。各地法院可根据当地生态环境修复需要及工作实际，与有关部门制定相关的环境资源审判协同机制，推动修复保证金的适用不断规范化、制度化。

　　关于交纳多少的问题。修复保证金的具体数额，在行政管理领域通常采用全成本计算法，因修复义务的具体情况而有所不同，最终由生态环境修复行政主管部门决定，即保证金的数额应基本相当于修复义务人履行生态修复义务所实际需要的全部费用金额。2009年原国土资源部发布的《矿山地质环境保护规定》（2019修正）曾规定，矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额，不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。司法实践中，法院也主要依据生态环境修复费用来确定修复保证金的数额。笔者认为，依据修复生态环境所需费用来确定保证金的交纳标准是科学和合理的。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）第二十条和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态环境损害赔偿规定》）第十二条的规定，生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用，修复期间的监测、监管费用，以及修复完成后的验收费用、修复效果后评估费用等。因此，还需要进行司法鉴定或者参考专家意见具体确定。如果修复方案及费用发生变化和调整，保证金数额也应当随之调整。

　　关于如何交纳的问题。对于修复保证金是一次性交纳，还是允许分期交纳，有观点认为，应根据具体情况区别对待，如保证金数额较小、距修复义务履行期届满时间较短，可一次性收取；如保证金数额巨大、距修复义务履行期届满时间较长，则可分期交纳。还有观点认为，诉讼中不宜采用分期交纳的方式，因为不同于行政管理领域预先收取的修复保证金，司法诉讼活动中的保证金系在生态环境已经遭受损害情形下发生，侵权人的修复义务和费用可以具体确定，生态环境修复也十分急迫，故修复保证金应由侵权人一次性足额交纳。《解释》对该问题并未予以具体规定，可由审理法院根据案件情况予以决定。考虑到《解释》规定的保证金制度具有自愿性，可倡导原则上一次性交纳，但不宜强制。

森林生态环境修复保证金的管理使用

　　关于保证金的专款专用问题。2009年原国土资源部发布的《矿山地质环境保护规定》（2019修正）曾规定，矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。这对于法院在司法诉讼活动中管理、使用侵权人交纳的修复保证金具有借鉴意义。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条的规定，被侵权人请求修复生态环境的，法院可以依法裁判侵权人承担环境修复责任，并同时确定其不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用；侵权人在生效裁判确定的期限内未履行环境修复义务的，法院可以委托其他人进行环境修复，所需费用由侵权人承担。《环境民事公益诉讼解释》第二十条、《生态环境损害赔偿规定》第十二条均有类似规定。笔者认为，《解释》第二十二条规定的修复保证金作为侵权人履行森林生态环境修复义务的担保，应当汇入法院的专门账户；在侵权人不履行或者不完全履行生效裁判确定的修复义务时，由法院专门用于支付委托第三方代为修复的费用，不得以任何理由挪作他用。

　　关于保证金的权利归属问题。修复保证金的法律属性为担保金，法院有权依法管理和使用侵权人交纳的保证金，修复保证金仍属于交纳保证金的侵权人。因此，利息作为修复保证金的法定孳息，侵权人也在一定条件下享有返还请求权。在侵权人完全履行生效裁判确定的修复义务，经评估受损的生态环境已经复原至基线水平的，法院应当依职权或者依申请退还专门账户中的保证金以及银行就此支付的利息。

　　关于保证金的退还退补问题。如前所述，《解释》第二十二条规定的修复保证金属于一种可返还的保证金。当侵权人已经依法履行了森林生态环境的修复义务，则其有权利要求法院返还所交纳的修复保证金及利息；法院也须及时、全额退还保证金本息，不得截留或拒不返还。当侵权人没有依法履行修复义务或者履行不符合要求时，法院可以依法委托第三方进行森林生态环境修复，所需修复费用从侵权人交纳的保证金中支付。第三方代为修复时，保证金不足以支付的部分，应由侵权人根据生效裁判确定的修复费用金额进行补交；修复完成后，保证金剩余的部分应当退还侵权人。法院应在确保受损的森林生态环境得到及时有效修复的同时，依法保障侵权人的合法权益。

　　（作者单位：最高人民法院）


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