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作者：脱攀峰（天津市高级人民法院） 感谢作者赐稿并授权发布！ 一、由来：危险房屋的界定及表现形式 所谓危险房屋，顾名思义是指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。现实中，确有一些房屋由于历史和客观的原因，或因使用不当、不可抗力、工程质量缺陷、第三方侵权、超过设计使用年限、年久失修等原因导致房屋结构体系中的承重构件成为危险构件，使其局部或者整体不能满足安全使用要求，这不但影响市容，更重要的是有危及市民生命财产安全的危险。 正由于房屋安全直接关乎人民群众的生命财产安全，随着我们经济的发展，国家对于房屋安全成立了专门的职责部门进行管理[①]，也由此针对危险房屋专门制定了《城市危险房屋管理规定》，要求各个地区要采取相应的措施对危险房屋进行治理。但近年来，随着城镇化和新农村建设的进一步推进，部分房屋确存在年久失修的危险，有可能随时倒塌的危险的客观情况。同时也面临着在房屋征收过程中，有的行政机关为了节省工期,对于已经启动征收程序的房屋,错误地采取危房鉴定和强制拆除的做法,刻意规避补偿程序的情形。为了全面审视涉及危险房屋的案情情况，彰显行政诉讼保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的程序价值，本文将结合实务中危险房屋的有关情况进行检索梳理，为此类案件统一裁判尺度提供参考。 二、概述：解危案件中四级法院4742份行政案件裁判文书基本情况统计、图表解析与涉及的地方性法规、规章 （一）解危案件中四级法院4742份行政案件裁判文书基本情况统计与图表解析 通过中国裁判文书网，以“危险房屋”、“行政案由”为关键词进行检索，总计获得四级法院各类裁判文书4742份（数据更新时间截止至2022年5月1日09时30分）。 1.裁判年份分布 根据裁判文书的年份可以看出，最早出现危险房屋的裁判自2011年始。其中自2011年-2022年间的历年解危案件裁判数量统计情况具体如图一所示，2011年（3）件；2012年（3）件；2013年（16）件；2014年（62）件；2015年（152）；2016年（173）件；2017年（313）；2018年（778）；2019年（874）；2020年（979）；2021年（1081 ）件；2022年（308）件。
图一：2011年-2022年间解危案件裁判数量统计 从统计的案件数量趋势来看，自2011年起，案件数量呈现直线上升的增长趋势，尤其2018年，此类案件较之于前几年呈现翻倍增长趋势，此后的案件数仍呈现逐年上升的趋势。 2.具体案由分布 行政主体(1583) 、治安管理（治安）(7)、其他（公安）(14)、土地行政管理（土地）(30)、其他（资源）(10)、城乡建设行政管理(3)、城市规划管理（规划）(57)、房屋拆迁管理（拆迁）(707)、房屋登记管理（房屋登记）(43)、其他（城建）(371)、其他（交通）(27)、金融行政管理（金融）(1)、经贸行政管理（内贸、外贸）(1)、旅游行政管理（旅游）(1)、司法行政管理（司法行政）(2)、民政行政管理（民政）(22)、文化行政管理（文化）(2)、电力行政管理（电力）(2)、行政监察（监察）(26)、乡政府(123)、其他行政管理(134)、行政行为(1988) 、行政处罚(19)、行政强制(568)、行政裁决(53)、行政确认(147)、行政登记(4)、行政许可(12)、行政批准(7)、行政命令(1)、行政复议(180)、行政撤销(51)、行政补偿(39)、行政受理(16)、行政给付(3)、行政征用(6)、行政征收(316)、行政规划(5)、行政监督(22)、其他行政行为(539)。 3.审判程序及裁判文书类型分布 案件审理层级：最高法院(158)、高级法院(1219)、中级法院(1899)、基层法院(1466)。 案件类型：判决书(2849)、裁定书(1888)、调解书(1)、通知书(4)。
图二：2011年-2022年间解危案件裁判程序统计
图三：2011年-2022年间解危案件裁判文书类型统计 如图三所示，统计结果显示：最高法院裁判案件158份，占据样本总量的3.33%；高级法院1219份，占据样本总量的25.70%；中级法院1899份，占据样本总量的40.06%；基层法院1466份，占据样本总量的30.91%。 即从法院层级来看，四个层级法院均有涉及，主要以中级法院和基层法院为主。可见，实践中的解危案件中，当事人均提起上诉。主要鉴于现阶段房屋对于当事人而言是重大财产价值的体现。 另外，如图四所示，2011年-2022年间解危案件裁判文书类型主要分为四类裁判类型：判决书、裁定书、调解书、通知书。其中判决书2220份、裁定书1387份、调解书1份、通知书4份。 4.地域分布 最高人民法院(58)、北京市(261)、天津市(427)、河北省(14)、山西省(2)、内蒙古自治区(4)、辽宁省(90)、吉林省(35)、黑龙江省(83)、上海市(23)、江苏省(113)、浙江省(514)、安徽省(53)、福建省(82)、江西省(158)、山东省(89)、河南省(232)、湖北省(79)、湖南省(201)、广东省(63)、广西壮族自治区(51)、海南省(31)、重庆市(112)、四川省(319)、贵州省(124)、云南省(41)、陕西省(293)、甘肃省(41)、青海省(2)、宁夏回族自治区(12)、新疆维吾尔自治区(3)。
图四：2011年-2022年间解危案件地域分布统计 （二）解危案件涉及的地方性法规、规章 通过法信、威科先行法律信息库、北大法宝等检索软件，以“危险房屋”为关键词进行检索，总计获得各类法规、规章及地方规范性文件合计95件。其中部委规章12份、地方法规83份。（详见表一）（数据更新时间截止至2022年5月1日10时30分）。
上述部委规章、地方法规，主要涉及房地产行业，其次为工程建筑、建筑材料行业；从地方法规的地域范围来看，主要分布如：北京（7件）、上海（1件）、天津（12件）、重庆（1件）、广东（11件）、江苏（3件）、浙江（3件）、河北（5件）、辽宁（8件）、山东（4件）、安徽（4件）、福建（7件）、甘肃（2件）、广西（1件）、贵州（2件）、海南（3件）、黑龙江（1件）、河南（2件）、湖南（1件）、吉林（1件）、陕西（1件）、云南（2件）；发文时间主要在5年前（其中：近一年1件、近1-3年3件、近3-5年2年、5年之前88件）；现行有效的62件，失效\废止27件，已被修订5件、部分失效\废止1件. 三、审视：裁判中的司法认定现状 （一）原告主体资格 行政诉讼的原告主体资格是指原告提起行政诉讼的资格，也称原告适格，是公民、法人或者其他组织请求法院保护其受行政行为侵害的合法权益的必备要件。根据《行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”及第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，行政诉讼法上原告作为适格主体的条件即：原告认为其合法权益受到行政行为的侵犯或者原告与该行政行为之间存在法律上的利害关系。同时，原告资格的范围决定了受司法保护的主体范围，对于起诉人来讲，它决定了哪些人可以自己名义起诉，对法院来讲，它是法院受理起诉人起诉的直接依据，决定了哪些人的起诉法院可以予以受理。其实质指向的是公民权与行政权、审判权与行政权之间的关系。 在解危案件中，作为适格原告的一般为涉案房屋的所有权人（公产房屋一般指向承租人），房屋所有权人作为适格原告起诉一般争议性不大。例外情形是作为涉案房屋的使用人在一定情形下也具有原告主体资格。如在贵阳市南明区人民政府与单晓滨房屋行政强制一案中，[②]贵州高院认为“单晓滨虽非案涉房屋的所有权人，但其入住案涉房屋，为案涉房屋实际使用人，南明区政府的被诉拆除行为可能会影响单晓滨因使用案涉房屋而产生的权益，故其具备本案诉讼原告主体资格。上诉人南明区政府认为被上诉人单晓滨对案涉房屋不享有财产权益，没有诉讼主体资格的上诉理由与法律规定不符，本院不予采信。” 结合审判实践，尤其在拆迁案件中，不乏作为房屋使用人提起的行政诉讼（含行政赔偿案件）的情形。房屋的实际购买人和使用人虽未取得产权证明，但其直接受到被诉行政行为的实际影响，应当属于行政行为的利害关系人。这一点在最高法院及各地高级法院的裁判观点中早有体现。[③]当然作为一般的使用人或承租人，只能要求涉案房屋装修、装饰、设备搬迁等损失，如果是营业用房（依法独立在其承租房屋开展经营活动），可能还涉及停产停业的损失。[④] （二）被告身份的识别 一般而言，行政诉讼中被告适格问题根据行政诉讼法的有关规定,行政诉讼适格被告应当根据“谁行为,谁被告;行为者,能处分”的原则确定。按照职权法定原则,地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权,并在权限范围内行使权力。地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,但领导不是替代,地方人民政府可以就一些重点工作组织有关工作部门或下级人民政府实施,也可以通过统筹协调等方式对有关单位部门提出工作要求,促使其依法行使有关职权。究竟是地方人民政府的组织实施行为可诉,还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉,要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。因为一个可诉的行政行为,必须具有“对外性”和“法效性”,也就是该行为必须是直接对外发生法律效果。 而在解危案件中，行政诉讼中被告一般分为街道办、住建委、区县人民政府等。其中，有分别以上述单位作为被告的，也有列明上述两个及以上单位作为被告的，甚至一系列被告的。具体而言： 1.街道办为被告 根据《行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款“市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。”的规定，作为一级政府派出机关的街道办事处,可以根据法律、法规的授权行使一级政府的行政职权,能够独立对外承担法律责任,具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。[⑤] 但在解危案件中，街道办是否为此类案件的适格被告，司法实践中裁判观点并不一致。如在房亚贤与西安市灞桥区人民政府新合街道办事处行政强制一案中，[⑥]法院认为“根据《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，本案中，被告新合街办提交的证据并不能证明被告新合街办与搬迁人西安国际港务区土地储备中心之间存在委托关系，亦不能证明对原告房亚贤的房屋进行安全性鉴定系该项目组织实施搬迁安置工作的必要程序，因此本案所诉的拆除行为不是征地拆迁安置过程中的拆除行为。被告新合街办作为实施拆除房屋行为的行政机关，应是本案适格被告。故被告新合街办辩称其不是本案适格被告的理由依法不能成立。”即在事实行为中，街道办可以成为适格被告。 2.住房和建设委员会或区县人民政府为被告 解危案件中常见的被告一般无外乎住建委、区县政府。主要基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条[⑦]规定了“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十五、二十六条[⑧]规定了“房屋征收部门作为具体实施部门，可与被征收人协商一致，签订补偿协议，未能签约的，报请作出房屋征收决定的市县人民政府作出补偿决定”。据此，当事人当然以征收实施部门的住建委和作出征收决定的市县人民政府为被告，属于惯常做法，实践中也无较大争议。 3.街道办与区县人民政府或街道办、住建委和区县政府为共同被告 实践中街道办、住建委与区县人民政府为共同被告的案件，特征比较明显，街道办作为主要实施单位，住建委是房屋征收单位，区县政府是征收主体。鉴于该类事项从法律意义上来看，街道办一般不属于授权范围，而且其作为政府的派出机关。基于此，诉讼中将二者或者三者作为共同被告为常见。在刘玉珍与天津市东丽区人民政府及丰年村街道办事处确认强制拆除房屋行为违法一案中，[⑨]天津高院认为“被告东丽区政府对危险房屋具有紧急排险、避险的法定职权，被告丰年村街道办事处作为区政府的派出机关，根据东丽区政府会议纪要的部署，负责具体实施涉案危房的人员迁出、安置等相关工作，二被告亦认可共同实施了被诉紧急排险行为，系本案共同被告。” （三）具体诉讼请求的分布 1.撤销《通知》 此处的通知即指危险房屋避险通知书，当事人对此通知提前撤销之诉，法院主要裁判理由为该通知的内容仅是告知房屋安全性鉴定的结果，对其权利义务未产生实际影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围，最终裁定驳回。如在白三元与西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处撤销通知一案中，西安铁路运输中级法院认为“本案中，上诉人起诉的是西安市灞桥区新筑街道办事处四合村民委员会2018年9月18日作出的《通知》，但该通知中关于“房屋安全性鉴定结果为D级”的内容仅是告知上诉人其房屋安全性鉴定的结果，对上诉人的权利义务未产生实际影响；通知中关于“你户收到通知后限期自行搬离并拆除危险房屋”的内容，属于实施拆除危险房屋中的过程性告知和督促行为，对上诉人的权利义务亦没有产生实际影响。综上，被诉《通知》对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回上诉人白三元的起诉并无不当。上诉人的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。”[⑩] 实践中，对于解危通知、通告大多数法院均以上述理由裁驳。[11]或认为该解危通知、通告并非最终的行政行为，应视为行政机关要求行政相对人自行纠正的劝诫与告知，如行政行为相对人未按照通知、通告的内容自行纠正的，行政机关才有可能开展下一步行政行为，甚至行政处罚。故诉争的通知、通告作为最终行政行为的前置程序，未对原告的权利义务产生最终的处分效力。 但对于解危通知是否可诉的问题，部分高院甚至在最高院内部也有不同的声音。主要理由是被诉通告以涉案房屋经鉴定为危房为由，要求行政相对人停止使用、立即迁出。综合通告内容及全案案情，并没有一个独立于通告之外的行政决定认定涉案房屋属于危房并要求其停止使用、立即迁出，该通告既包含行政决定内容，又是一个告知、送达程序行为，通告直接设定了行政相对人的权利义务，属于可诉的行政行为。故认定解危通告仅为过程性行政行为，未对相对人的合法权益产生实际影响，不具有可诉性，系法律适用错误。如在单良财与天津市河东区人民政府请求撤销通告一案中，[12]最高院认为“再审申请人单良财就被申请人作出的案涉通告提起本案诉讼,其核心诉求为针对其被拆除房屋的权益寻求救济。本案中,被申请人未按照法律规定的程序进行房屋征收拆迁工作,而是以鉴定危险房屋并拆除的方式对申请人的房屋进行拆迁,该强制拆除行为本身的合法性有待进一步审查。而单良财已就强拆行为另案提起诉讼,且被申请人对本案被诉通告行为与强拆行为之间的因果关联性予以否认,因此一、二审法院对其诉讼请求未予支持。申请人关于房屋的安置补偿以及强制拆除的赔偿问题可以在另案诉讼中得到解决,故本案并无启动再审程序之必要。”是故，最高院部分意见认为解危通知、通过其不仅仅是程序性的告知，还给行政相对人设定了限期搬离并拆除危险房屋的义务，对行政相对人的合法权益生产了不利影响。 其实上述最高院的意见从以往关于通知、通告（如限期拆除通知的可诉性[13]、责令改正通知的可诉性[14]）的裁判逻辑可知，是否对公民、法人或其他组织的权利义务产生确定的、最终的实际影响，是判断该行政行为是否属于人民法院行政案件受理范围的基本标准之一。这是由于可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，亦即对行政相对人的权利义务关系产生调整作用的行为。正是因为该行政行为的赋予，增加、减少、消灭了相对人的某些权利或者义务，或使得相对人申请或者请求不能实现或者只能实现部分，才有必要赋予该行为的相对人至司法摆脱该行政行为对其所产生之不利影响的权利。毕竟行政通知行为是行政机关以公开的方式告知公众特定事项的行政行为，通知行为因针对的事项不同而具有不同的法律性质，其是否可诉应当具体问题具体分析，重点审视通告的实质化内容，并不囿于名称、形式。 2.确认强制拆除行为违法 确认拆除行为违法是解危案件的主要诉请。一般而言，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条[15]的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应当按照法定程序在经历催告、听取当事人陈述和申辩等程序后依法执行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。但实践中，多数行政机关作出解危通知、通告后，之后直接进入到强制拆除程序，根本谈不到履行催告、听取陈述、申辩等程序，有的甚至未作出书面形式的强制拆除决定，也未向人民法院申请强制执行的情况下，径直强制拆除了涉案房屋，该行为明显违反了上述法律的规定。程序违法是解危案件，甚至可以说是征收类案件的一大顽疾。[16] 另外，超越法定职权也是解危案件的一大特征。一般而言，在现行法律框架内对集体土地或国有土地上房屋的征收，必须在达成补偿安置协议的情况下进行拆除或者在补偿决定生效后由行政机关申请人民法院强制执行，否则行政机关在征收过程中没有强制拆除被征收房屋的权力。即使在征地拆迁过程中对于“危房”的强制拆除，也应遵循危房拆除的相关法律、法规。在实践中，存在街道办超越职权的行为。如在白西弟与西安市灞桥区人民政府新合街道办事处行政强制一案中，法院认为“街道办依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》主张其具有被诉拆除行为的职权依据，但该条例亦未授权街道办事处具有强制拆除危房的行政职权，故新合街办属于超越职权。[17]之所以要严格拆违程序，主要是为了严禁以危房拆除之名行违法强拆之实，侵犯被征收人的合法权益。 3.确认违法及行政赔偿 一般而言，当事人的房屋被行政机关以解危方式强拆拆除后，由于其急迫性，可能存在程序违法或者事实认定方面的客观障碍[18]，被人民法院判决确认违法，根据行政诉讼法第76条[19]的规定，当事人有在请求确认行政行为违法的同时可以一并解决行政赔偿问题的权利。 （四）其他方面 1.政府常务会议关于危房处理意见的可诉性 一般而言，政府常务会议形成的危房处理意见，如果仅仅表现为行政机关内部之间的行政行为，则并不会直接对当事人的权益造成影响。该内部处理意见，只有经过职能部门作出处理决定后，方对当事人的权益产生影响，当事人可就职能部门的处理决定提起行政诉讼。但是职能部门没有作出进一步的处理决定，此时政府的处理意见外化直接将影响当事人的权益，则政府的处理意见属于可诉的行政行为。如在佟勇波等10人诉杭州市人民政府行政复议一案中，[20]被申请复议的行为体现为滨江区政府在2016年5月9日政府常务会议中提出的危房整治意见，但对外向佟勇波等10人设定“立即进行人员撤离、紧急避险 ”义务并指定西兴街道办事处“强制迁离危险房屋的人员,并依法对该房屋整体拆除 ”的行为是滨江区住建委作出的《告知书》，即滨江区住建委对上述法律法规的适用表明《告知书》系其单独意思表示。故浙江高院认为，“本案中,滨江区政府虽于同日政府常务会议中提出危房整治意见,但该意见仅系滨江区政府对危房整治工作的部署安排,并不直接对外发生法律效力。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条所指的具体行政行为应当是对外产生法律效力的行为。 如前所述,上诉人申请复议的滨江区政府作出的“部署安排”并不具备上述效力,上诉人不能仅凭西兴街道办事处的信访答复作出认定,必须结合法律、法规对行政职权的设定进行综合判断。” 2.提起危房的鉴定主体 在解危案件中，首要问题是涉案房屋是否为危房，由此司法实践中将面临危房提起鉴定的主体问题，因为这不仅涉及涉案房屋是否为危房，同时涉及危房认定的证据是否充分。由此可知鉴定程序是必要环节，但同时也是程序存在最大争议的焦点。首先是鉴定程序的启动主体问题。根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件”，第十三条“受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁或审判机关，可指定纠纷案件的当事人申请房屋安全鉴定；必要时，亦可直接提出房屋案件的要求”的规定。 从上述规定来看，明确具有权利提出危险房屋安全鉴定的申请主体为房屋所有权人和使用人。但对于房屋安全的申请主体在实践中却存在截然不同的理解。有人认为《城市危险房屋管理规定》规定了县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作[21]。其理由在于，房屋安全鉴定申请不仅仅是一项权利，更是一种责任。一方面，如果将房屋安全鉴定的申请主体严格限制为房屋所有权人和使用人[22]，则意味着只有房屋所有权人和使用人才能对房屋安全承担责任，这显然不利于相关部门积极主动的履行房屋安全管理职责。另一方面，也不符合当下新时代法治、安全、核心政府的要义。故此，作为房屋主管部门本着就人民群众生命财产安全负责的态度和职责要求当然有权利就房屋安全申请鉴定[23]。 根据我国行政法学界比较公认的阐述,行政法治原则可分解为行政合法性原则、行政合理性原则、行政越权无效原则和行政应急性原则。所谓应急性原则,可以看作是行政合法性原则、合理性原则、越权无效原则的例外和补充,即指行政机关在出现战争、内乱、瘟疫、灾害、事故等紧急状态下,为了国家利益和公共利益,可以采取某些紧急手段的必要性已经超过形式上的“合法性”。正因为如此,必须符合严格的法定条件才能运用,也就是对付最严重、最险恶、最紧急的情况。房屋主管行政机关面对最紧急的情况,为保证人民群众的生命财产安全,根据《城市危险房屋管理规定》有关规定,当然有权委托鉴定。[24] 当然更多人主张房屋安全的鉴定主体仅限于房屋所有权人和使用人，其理由在于，行政机关作出行政行为应当具有法律、法规或者规章的授权，而现行法律、法规或者规章均没有明确规定行政机关可以以自己的名义对危险房屋委托相关的鉴定部门进行鉴定，是故，行政机关不能成为委托房屋安全鉴定的主体。 而结合《城市危险房屋管理规定》的规定，我们发现我国关于危险房屋的管理规定还比较滞后，就全国层面而言，仅仅只有原建设部于1989年颁布，于2004年修订的《城市危险房屋管理规定》。就各个省市而言，也有相关细则。但是经检索整理发现，无论从全国层面还是地方各个省市层面对于房屋存在安全隐患，在房屋所有权人和使用人拒绝或者怠于提出鉴定申请的当如何进行，很少有进一步规定。基于公共安全的考虑，在当事人拒绝申请鉴定的情况下，有关危险房屋主管部门可以根据房屋存在安全隐患等初步证据，自行提出鉴定申请确有一定必要性，这也是行政机关履行房屋安全管理职责的体现。 《城市危险房屋管理规定》第七条规定：“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”本条规定了房屋所有人或使用人可以申请危房鉴定，但并未排除其他主体申请鉴定的资格。 由于危房管理的严峻态势，不少地方已经出台了相应的地方性法规，对此问题如有进一步明确的，则可适用相应的地方性法规。以浙江省为例，在2017年，浙江省人大常委会审议通过了《浙江省房屋使用安全管理条例》，该条例区分不同的情形，将申请房屋安全鉴定的主体确定为房屋使用安全责任人、设区的市、县(市、区）人民政府、住建部门、其他有关部门、乡镇人民政府、街道办事处、建设单位等。如在吴桂花、吴志坚、吴志勇、吴志强、吴晓芬诉衢州市柯城区人民政府建设行政强制一案中[25]，浙江高院认为：“《城市危险房屋管理规定》并没有明确规定申请危房鉴定的主体只能是房屋所有人和使用人，结合2017年9月1日施行的《浙江省房屋使用安全管理费用条例》的规定，可以认定街道办事处可以委托危房鉴定。2017年7月8日，柯城住建局以浙江中浩应用工程技术研究院有限公司编号为PH0170065的鉴定技术报告为依据，认定该房屋属于应当拆除之列。为消除安全隐患，保障生命财产安全，衢州市柯城区人民政府有权根据《中华人民共和国突发事件应对法》要求吴桂花户于2017年7月14日前自行腾空解危。”但从另一方面来看，如果申请房屋安全鉴定的主体范围扩大，行政机关出于提高征收效率的目的，滥用危房处置措施的可 能性亦会提高。因此，如何合理地确定危险房屋申请人范围，还期待实践中进一步规范和完善。 3.房屋安全鉴定机构选取的注意事项与法定鉴定程序 房屋安全鉴定是危房处置中最为基础、关键的一环，因而应当选择有资质的鉴定机构进行房屋安全鉴定。实践中，由于鉴定机构鱼龙混杂，鉴定文书可能会出现“张冠李戴”，无鉴定师签章等低级错误，甚至出现对同一建筑先后出具不同意见鉴定文书的情形。鉴定文书是危房处置程序启动的基础，具有极高的严肃性。行政机关向危房所有权人或者使用人发送的限期委托鉴定通知书中，应告知其选择有资质的鉴定机构，以及委托鉴定合同中应载明的具体内容。在拒绝委托鉴定的情形中，行政机关在委托鉴定前可以就确定鉴定机构听取危房所有权人或者使用人的意见。房屋安全鉴定一般具有紧迫性，因此接受房屋安全鉴定委托的机构，应当按照相应国家标准、行业标准和地方标准及时作出鉴定报告。对于鉴定的期限应当在委托鉴定合同中明确予以约定。房屋安全鉴定机构对其出具的房屋安全鉴定报告的真实性和准确性负责。鉴定意见对危房所有权人或者使用人的权利有着重大影响，基于正当程序原则，鉴定过程应当公开、透明。如在凌俊明诉衢州市柯城区人民政府城建行政强制一案中[26]，浙江高院认为：“柯城区人民政府具有对辖区内危旧房屋进行安全排查，予以收购并拆除的法定职责。在凌俊明拒绝收购，其所在房屋无法进行相应解危拆除的情况下，为保障公共安全，柯城区人民政府对相关房屋启动安全评估，符合正当程序的要求。《鉴定报告》未附鉴定人员资质证明和签名。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。”同时，浙政办发[2015]61号通知第四部分第（二）项规定，“城镇住宅房屋使用安全鉴定报告，应当由1名以上的一级注册结构工程师签字并加盖注册专用章”，由此可见，作为对鉴定报告负责的一级注册结构工程师应当具备相应资质，并在鉴定报告上签名，鉴定人的签名是鉴定报告应当具备的合法性要素，注册专用章并不能取代本人签名。另外，浙江瑞邦建设工程检测有限公司的计量认证证书已过期；《咨询报告》中在咨询依据中载明依据有“原设计图纸、合同等”，与《鉴定报告》工程概况中描述“设计单位及施工单位均不详”相矛盾；《咨询报告》所附的北苑村16幢房屋周边建筑平面位置示意图中出现两幢楼标注为北苑村13幢，明显错误。综上，基于《鉴定报告》和《咨询报告》存在的问题，其合法性应不予认定，不能作为《解危拆除决定书》的依据，故柯城区人民政府作出《解危拆除决定书》依据不足。” 另外，鉴定文书应当详细载明作出鉴定意见的主要事实依据，并充分说明理由。应当及时将鉴定意见向危房所有权人或者使用人送达，并告知其有申请复鉴的权利。 4.危房鉴定意见告知书可诉性 有的行政机关在获取危房鉴定报告之后，除了向相对人送达危房鉴定报告之外，还送达了危房鉴定意见告知书。一般而言，这种危房鉴定意见告知书只是将危房的鉴定结果告知相对人，本身不给相对人设定新权利义务，因此不属于行政诉讼的受案范围。如在林治光因诉被上诉人瑞安市莘塍街道办事处其他行政行为一案中，法院认为：“从被诉《危房告知书》内容看，是告知上诉人其房屋经鉴定属于“D级危房”的结果及建议搬离的时间，但没有明确告知上诉人如逾期搬离或不搬离的法律后果，没有对上诉人设定行政法上的权利义务，也不具有强制执行力。被上诉人或其他行政主体并不能直接以该《危房告知书》作为实施强制的执行依据。因此，被诉《危房告知书》对上诉人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。” 5.危房限期腾空公告的可诉性 一般而言，危房限期腾空公告会设定限期撤离人员的具体义务以及逾期不撤离的法律后果，属于对特定对象和特定事项设定权利义务的具体行政行为，故属于人民法院行政案件受理范围。通常，相关人员是否可就行政机关的通知行为提起行政诉讼，关键在于该通知行为是否会对相关人员的权利义务产生实际影响。行政机关发送通知行为目的往往在于督促相对人按照通知的要求自动履行相关行为。如果通知载明，当事人如不按照通知的要求履行，行政机关还将另行依法作出处理，则表明通知实质上系过程性的行为，并不对当事人的权利义务产生实质上的影响，当事人可就行政机关后续作出的处理行为直接提起诉讼。如果行政机关没有作出正式的处理决定，就直接采取了行政强制行为，则前述的通知不能作为行政强制行为的依据，当事人可直接就该行政强制行为提起行政诉讼。如果通知载明当事人不按通知要求履行会承担相应的法律后果，则该通知对当事人权益直接造成了影响，故属于行政诉讼的受案范围。 6.行政机关拆除危房的行为被确认违法后的赔偿责任 公民的合法权益受到国家机关不法侵害的，有依法取得国家赔偿的权利。即使相关房屋属于危房，行政机关也应当按照法定的程序进行解危。危房并不表示房屋没有价值，对其赔偿应通过评估的方式确定赔偿数额。实践中，行政机关将征收范围内的未签约户作为危房拆除的情形较为多发。为了遏制这种现象，应当确立赔偿不低于补偿的原则，即行政机关承担的赔偿责任不能低于当事人通过征收补偿途径能够获得的补偿金额。如果违法以危房名义拆除当事人房屋，则行政机关当然需要承担相应的赔偿责任。此类案件在审理中的困难往往在于赔偿数额的确定。如果当事人已经就房屋补偿方面和行政机关签订了相关协议，该协议可以作为确定赔偿数额方面的重要参考。如在赵红英因与湘潭市雨湖区人民政府拆迁行政赔偿一案中[27]，湖南高院认为：“由于案涉房屋已被拆除，无法再恢复原状，法院判决雨湖区政府按照该协议书确定的补偿费用进行赔偿，并参照 《国家赔偿法》 第36条第（7）项的规定判决丽湖区政府按“银行同期存款利率” 标准支付赵某某利息，对上诉人的合法权益给予了充分的保护。案涉房屋被拆除前，赵某某已将该房屋腾空，故赵某某并不存在室内物品的损失，其上诉请求的财物损失经核实属于房屋装饰装修附属设施设备等的损失，与赵某某主张的房屋主体价格、财物损失、装修损失误工损失、租赁损失等，均包含在案涉的《湘潭市国有土地上房屋征收补偿协议书》中进行了补偿。” 四、优化：紧扣立法目的，寻求合规方案，妥善推进解危 在全面推进依法治国的时代背景下，政府能否做到依法行政，关乎到依法治国进程能否有效推进。而政府依法行政具体到土地与房屋征收这一工作中，主要审视遵循决策是否民主、程序是否正当、结果是否公平等方面。尤其随着近年来，人民群众对人居环境的要求不断提高，各个省市在城市建设开发方面的进程不断加快，土地和房屋征收工作俨然成为政府及部门一项重要工作，但不能因为政府征收工作的时限要求，直接动用危房程序达到征收清零目的。毕竟房屋征收时，作为被征收人在公共利益面前，已经让渡了个人利益，从情感上已经退步。但即便个人利益已经为了公共利益退让，让位并不意味着个人利益就应当因此受损。 1.依法推动、精准有力、有序进行 危房处置相关法规的立法目的在于消除危险住宅安全隐患，保护相关群众生命财产安全，故行政机关在运用危房处置措施时应符合该立法目的。危房处置直接涉及对相对人重大财产的处分，运用不当，极易构成对当事人财产权益的侵害。而在一些地方的城中村改造或者棚户区改造实践中，有的行政机关为了推进项目进程，片面地追求效率，将未能按期签约的房屋鉴定成C级、D级危房，告知相对人如不签约将以“危房”名义先行拆除，而逃避法定的征收、补偿程序。更有甚者，在拆除相邻己签约房屋过程中，“误碰”未签约房屋的承重结构，致使未签约房屋实际上成为危房后，再启动危房处置程序拆除。上述选择性甚至带有“碰瓷性”的危房鉴定及危房处置，足以使相对人认为危房解危措施只不过是行政机关强制拆除的借口。以“拆危”名义倒逼未签约人签约，这种做法显然不符合立法本义。而且在自媒体的当下社会，这些做法经由自媒体网络发酵，极有可能损害法治政府建设已有的良好形象，更主要的是侵犯了人民群众的合法利益，当然不符合依法治国的基本理念。 2.规范程序、严格履职，确保合法 根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，应在完成补偿安置工作的情况下进行或者由行政机关申请人民法院强制执行。在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。政府征收作为物权变动的特殊形式，因征收决定的作出而直接导致物权变动，但需要特别注意的是，对于房屋征收应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则,在被征收人未获得合法补偿的情况下,仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有使用的权利。即使与被征收人经协商达不成房屋征收补偿协议,作为房屋征收部门也应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,依法作出征收补偿决定,不应以被征收房屋系危房为由,以紧急避险或者危险房屋为名[28],规避征收程序,实施强制拆除。 具体而言，对于危险房屋实施紧急避险应当符合三个条件:(1)必须是在紧急危险的情况下,为了避免公共利益、本人或者他人的人身财产和其他权利免遭损害,才能实行紧急避险。即涉及的房屋,经专业机构鉴定为危险房屋,已丧失承载能力,随时有坍塌的危险。属于《城市危险房屋管理规定》第9条第4项规定,确定为整幢危险且已无修缮价值,需整体立即拆除的房屋。(2)必须是在迫不得已的情况下才允许避险。危险房屋已对危险房屋所有权人或使用人的生命和财产构成紧急而严重的威胁,房屋主管行政机关经做搬迁避险解危工作不成的情况下,迫不得已作出强制搬迁避险的决定。(3)必须是有益于社会的合法行为。即是房屋主管行政机关为了避免危险房屋所有权人或使用人的生命财产遭受重大损失,同时也为了其他避险解危人的利益,保证避险解危工作的顺利进行,对危险房屋所有权人或使用人实施紧急避险的具体行政行为才是合法的行为。 尤其在启动征收程序后,应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行，避免有的市、县级政府对征收范围内大部分房屋已经完成征收的情况下,为了尽早实现清零，又对案涉房屋屋进行危房鉴定,并以案涉房屋属于危房为由组织强制拆除。另外，对于危房房屋的认定程序也要严格把握，避免人为因素介入，扩大危房范围，肆意坏损当事人的合法财产安全。 结语 在土地、房屋征收程序当中,行政机关只有遵循行政程序,才能做到“严格、规范、公正、文明”执法,才能全面保障被征收人的权益，才能真正体现以人为本,尊重群众主体地位,才能实现和谐拆迁,才能符合新时代中国特色社会主义法治精神的内在要求。所以这就需要政府及其部门在房屋征收过程中坚持依法行政，一定要杜绝以假借紧急避险为由行违法强拆之实、以解除危险房屋为由行快速征收之实。 [①] 详见《城市危险房屋管理规定》第五条：“建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作。” [②]详见贵州省高级人民法院(2020)黔行终1198号行政判决书，同类裁判：(2020)黔行终1199号、(2020)黔行终1201号、(2020)黔行终1200号行政判决书。 [③]详见最高人民法院(2019)最高法行申13115号行政裁定书，同类裁判：(2020)最高法行申868号、(2020)最高法行申3739号行政裁定书、河南高院（2019）豫行终1305号行政判决书。 [④]详见最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用问题会议纪要中第七项“承租人起诉征收补偿决定、征收补偿协议，是否具有原告资格”。 [⑤]详见最高人民法院（2019）最高法行申13882号行政裁定书，同类裁判：(2020)最高法行申868号、(2020)最高法行申3739号行政裁定书、河南高院（2019）豫行终1305号行政判决书。 [⑥]详见西安铁路运输中级法院(2019)陕71行终121号行政裁定书；同类裁判：(2019)陕71行终124号、(2019)陕71行终935号、(2019)陕71行终119号、(2019)陕71行终120号、(2019)陕71行终122号、(2019)陕71行终123号、(2019)陕71行终126号裁定书。 [⑦]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 [⑧]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 [⑨]详见天津高院(2018)津行终420号行政判决书，同类裁判：天津高院(2018)津行终414号、(2018)津行终424号、(2018)津行终413号、(2018)津行终421号、(2018)津行终420号、(2018)津行终416号、(2018)津行终418号、(2018)津行终417号、(2018)津行终415号、天津二中院(2017)津02行初117号、(2017)津02行初118号、(2018)津02行初3号、(2018)津02行初5号。 [⑩]详见西安铁路运输中级法院(2019)陕71行终218号行政裁定书；同类裁判：西安铁路运输法院(2019)陕7102行初1841号、西安铁路运输中级法院(2019)陕71行终221号、(2019)陕71行终220号裁定书。 [11]详见天津市第二中级法院(2019)津02行初473号行政裁定书；同类裁判：天津高院（2020）津行终136号行政裁定书。 [12]详见最高人民法院（2019）最高法行申12284号行政裁定书。 [13]详见最高院（2019）最高法行申3347号行政裁定书。 [14]详见福建高院（2019）闽行再10号行政裁定书。 [15]详见《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式； [16]详见四川广元市中级人民法院(2020)川08行终96号行政判决书。 [17]详见西安铁路运输中级法院(2020)陕71行终162号行政裁定书。 [18]详见最高人民法院(2019)最高法行申9453号行政裁定书，该案中，最高院认为：“由东丽区政府组织召开常务会议，讨论确定由丰年村街道办具体负责危险房屋的人员迁出、安置工作。丰年村街道办通过《公告》告知涉案区域居民危房鉴定结果及处置措施，后在强降雨雷暴大风等强对流天气即将来临之际，因刘玉珍未自行撤离危险房屋，最终将刘玉珍屋内物品搬迁至临时用房并拆除案涉房屋。一、二审认为该排险行为具有合法性，并判决驳回刘玉珍的诉讼请求，处理结果并无不当，应予维持。” [19]《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 [20]详见浙江省高级人民法院（2017）浙行终283号行政判决书。 [21]详见《城市危险房屋管理规定》第五条：“建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。 [22]关于房屋所有权人或使用人委托的相关案例：详见贵州省高级人民法院(2020)黔行终1198号行政判决书，同类裁判：(2020)黔行终1199号、(2020)黔行终1201号、(2020)黔行终1200号行政判决书。 [23]关于房屋行政主管部门可以委托的相关案例：详见最高人民法院（2020）最高法行申7174号、（2020）最高法行申6015号、（2020）最高法行申2668号行政裁定书等。 [24]详见法信：http://192.2.102.164/wenshu/page/detail.html?uniqid=C664768&date=20220811&backurl=http://130.39.3.101/。2022年8月11日访问。 [25]详见浙江省高级人民法院（2018）浙行终728号行政判决书、最高人民法院（2020）最高法行申2668号、（2020）最高法行申2664号、（2020）最高法行申6017号行政裁定书等。 [26]详见浙江省高级人民法院（2019）浙行终30号行政判决书。 [27]详见湖南省高级人民法院（2019）湘行赔终3号行政赔偿判决书。 [28]详见 2018年5月15日最高人民法院新闻发布会发布典型案例--长春市中级人民法院王江超等3人诉吉林省长春市九台区住房和城乡建设局紧急避险决定案，本案中，长春市中级人民法院二审认为,涉案房屋应当由征收部门进行补偿后,按照征收程序予以拆除。根据《城市危险房屋管理规定》相关要求,提出危房鉴定的申请主体应当是房屋所有人和使用人,而本案系当地街道办事处申请,主体不适格;九台区住建局将紧急避险决定直接贴于无人居住的房屋外墙,送达方式违法；该局在征收部门未予补偿的情况下,对涉案房屋作出被诉的紧急避险决定,不符合正当程序,应予撤销。但王江超等3人要求对其被拆除的房屋原地重建的主张,不符合该区域的整体规划。二审法院遂判决驳回上诉、维持原判。 |
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