重塑平台权力 | Internet Policy Review

重塑平台权力

摘要：

本文对平台权力进行了探讨。公司通过技术创新和公平竞争来实现消费者利益最大化，并以此作为平台权力的评估标准，这也是现有监管框架的出发点。对此，本文提出了三个观点，以便对“平台权力”进行更精准的定义。

首先，基于接受平台服务的受益者视角，本文建议将消费者利益的界定范围扩展为公民福祉。其次，本文认为平台公司是整个平台生态系统的一部分，应关注它们之间互相关联的动态结构。最后，本文将关注点从公平竞争的市场领域转移到平台的基础设施领域，并对基础设施的架构中内置的等级和依赖关系进行分析。通过重新构建对平台权力的理解，本文旨在更新和整合当前的监管制度，提出相应的政策建议，以适应不断演变的数字经济环境。通过确立新的范式，这些转变有助于应对平台权力的挑战，推动公民福祉和社会的发展。

作者简介：

José van Dijck  乌得勒支大学

David Nieborg  多伦多大学

Thomas Poell   阿姆斯特丹大学

文献来源：

Internet Policy Review, 8(2), 1-18.

本文作者：José van Dijck

重塑平台权力的必要性

欧洲正在不断加强对平台类科技公司的监管。例如，2019年3月，欧洲监管机构针对谷歌及其母公司Alphabet垄断在线广告市场的行为作出高额处罚决定，并制定一系列监管措施。对此，本文回顾了现行监管框架的运行逻辑，同时尝试对“平台权力”的概念进行重新定义。本文认为，更加综合的监管措施，不仅需要在法律框架中拓宽平台概念的适用范围，同时还应当联系政治经济学前沿理论与当前的社会技术发展，由此才能够更好治理平台权力过度集中与不对等。

平台负责生产和交换，同时具有公司与市场的特征，但是其概念尚未得到明确的定义。这就导致人们常常对平台、平台运营公司等主体出现概念混淆，甚至使得部分公司因此回避市场监管。同时，平台的快速扩张使得许多单一平台成为大型公司的支柱，并塑造了多边平台市场（Multi-Sided Platforms，MSPs）。

当前，随着数字市场的发展，Alphabet-Google、亚马逊、Facebook、苹果和微软等大型企业快速崛起，大型科技公司与传统市场参与者、独立平台与大型科技公司等主体差异显著。在平台和数据驱动的生态系统背后，共享平台机制正不断推动新兴数字互动和交易模式向着数据化和商品化的趋势发展，但是这也意味着平台能够通过（大多数）免费服务获得定价权，收集并操纵用户个人信息。意即：平台能够通过技术和经济标准的发展，掌握一系列平台机制，并利用网络效应和全球传播的潜力来积累权力。这种特殊权力具有如下特征：（1）数据流重组与算法知识：平台公司无限重组和重复利用数据流，不断改进算法和技术，增强在平台生态系统中的竞争力。（2）关键功能管理与在线流量引导：平台公司通过设计和控制功能和界面，引导用户的注意力和行为，掌握在线流量的方向和规模。（3）对利益相关者的控制：平台公司控制依赖平台的利益相关者的参与和互动方式，对其利益产生影响和控制。（4）连接基础设施管理与用户依赖：平台公司管理关键的网络基础设施，如互联网接入、数据传输和云计算服务，对用户的在线活动产生重要影响。（5）社会和民主功能干预能力：平台公司通过掌握用户数据和在线交流渠道，在包括信息流动、形成意见和政治参与等领域，对社会和民主过程产生影响。

但是这也引发人们的担忧。不仅仅局限于市场亦或经济领域，人们对于平台权力的担忧涉及社会诸多方面。平台、用户、数据流和算法等不断涌现的新实体意味着应当对传统观念中的监管框架进行革新。近年来，欧盟一直致力于在消费者法律、竞争法、反垄断法和隐私法等领域进行完善，旨在以此保障消费者利益，确保在定价、可访问性和选择权利等方面创造公平的竞争环境。然而，目前尚未出现完善的监管框架对此加以解决。

一些学者质疑现有监管框架是否适应平台企业权力集中的现状。他们建议超越传统的市场视野，将平台置于更为广阔的社会结构中进行分析，并指出平台具有重塑经济增长的巨大力量。在超级平台已经控制市场的背景下，如何保障公平竞争环境无疑是未来研究的难点所在。这些学者主张采用反垄断理论框架，以防止平台所有者通过既有的垄断权力获取消费者（在接受免费服务时被采集的）个人信息。在这种背景下，有学者认为应当以相互协调的手段，将平台竞争、个人数据保护与平台监管相联系。

就学界对平台公司权力滥用和过度集中的关注，本文尝试首先探讨下述基本问题：平台权力的来源、行使方式、行使对象和受影响对象。本文认为应当将视角从传统的法律思维扩展到政治与社会技术治理领域，故提出下述三个主张进一步对平台权力的概念加以界定：首先，本文主张将传统监管框架拓展至更广泛的社会公益领域，以考虑平台服务对公民的影响和福祉，对平台权力的社会影响进行全面评估，并确保平台服务对所有相关方形成积极影响。其次，本文建议将单一平台公司视为综合平台生态系统的一部分，以此联系其与其他相关方之间的相互关系和动态结构，并超越独立实体的视角，更全面地理解平台间、平台-用户和平台-外部环境间的相互依存和相互作用。第三，基于平台在这些基础设施中引入了新的等级和依赖关系，本文建议将关注点从（理想情况下的）市场公平竞争转移到社会基础设施上。

从消费者利益到公民福祉

自20世纪70年代以来，欧美在反垄断立法、竞争法和消费者保护法等领域的立法关注常落脚于单一平台亦或单一主体企业，随后逐渐扩展到多边平台范围。以2016年欧盟对谷歌母公司Alphabet的罚款裁判为例，欧盟监管机构认为谷歌在其互联网搜索结果中过度植入自身产品广告，对消费者进行误导，侵害小微企业合法权益，故对其进行惩罚。根据调查，谷歌利用其算法与规模优势，整合消费者和企业之间的交易、数据流，累积了巨大的市场权力。与之不同的是，2018年欧盟对Alphabet的罚款是因其强制设备制造商使用其服务，在相关设备预装谷歌应用服务或默认使用谷歌搜索。对此，监管机构认为，Alphabet在应用市场中违反了公平竞争原则。超级平台在垂直化控制中的权力对平台用户造成权益侵害。上述两个裁决内容都旨在维护市场公平：防止歧视性定价，确保消费者的选择权；同时也保护企业的利益，确保各类规模的企业在公平竞争的环境中处于同一起跑线上。

值得关注的是，在免费服务的环境下，数据成为主要货币，这意味着对“定价”的理解应当更加谨慎。事实上，大型平台整合自身的硬件、软件、分析、分发和营销服务能力，收集、存储和处理更多的数据，不仅仅通过消费者的个人信息绘制用户画像，还以此构筑自身竞争优势。对此，立法者和监管机构需要重审数字市场的结构，重新定义“消费者”的概念。在使用、甚至是依赖平台服务的过程中，不论消费者还是生产者，作为公民，用户都具有知情权。谷歌不仅提供搜索和购物服务，还提供了访问信息的途径，还对其他公司的广告进行推广，这就意味着在新闻内容分发的数据流整合中涉及的广告、搜索和社交网络引发了一系列有关消费者利益的新问题。例如，虽然公民在消费新闻和信息时与购物产品时的行为模式相似，但在后台数据流整合方面，两者大相径庭，那么是否应将新闻消费者与零售消费者视为相同类型的消费者？另则，购物数据可能包含有关消费者偏好、购买历史和行为模式的信息。这些个人资料信息可能被用于定向广告，包括政治广告。问题在于，是否应允许将购物数据中的个人数据与政治广告相关联，从而影响消费者的政治选择和意见？

平台用户不仅可以作为个体消费者和生产者，还可以作为集体或公共机构成员存在。以公立学校教育系统为例，谷歌对其销售系列产品Chromebook，这些设备不仅预装了谷歌的常见服务（如搜索和Gmail），还预装了一套特定的应用程序（如教育版Google套件）。这些应用程序允许学校整合教育软件，同时具备绩效跟踪、分析和行政管理功能。但是，不同平台之间的数据流交叉链接存在多种可能性，应当将学生视作“客户”，还是需要特殊保护的公民？在未来的立法、执法保护中，是否应该将教育平台与其他平台区别对待？另则，仅仅考虑消费者利益的概念并不足以涵盖公民福祉。目前的大多数监管制度通常关注用户的短期福利，例如防止歧视性定价或访问受控，但忽视了潜在的长期后果：例如隐私、监控、准确信息获取或（社会）个人资料可能对公民福祉产生的不利影响。公民在在线环境中扮演不同的角色：'消费者'与'公民'、'企业家'与'工人'、'患者'与'学生'等，这些角色往往存在交集，但是数字平台所行使的权力类型会对处于不同角色中的人产生影响，这种多样性是未来立法者和监管机构在重新思考数字社会治理时面临的挑战。

当前，零散的监管框架与现实存在脱节。监管范围通常局限于形成专有生态系统的单一企业，但是在现实中，这些公司在平台中已经形成相互融合的生态体系，无法完全分离。在上述提及的欧盟两起裁决中，Alphabet-Google因垄断平台服务对消费者、竞争对手以及大公司和小公司造成了不利影响，并被处以罚款。就引导消费者购物的行为而言，为何仅有Alphabet-Google被罚款，但亚马逊却安然无恙？为何苹果的捆绑营销现状仍未得到改善？这些现象都表明现有的监管框架存在局限。

数字巨头在当前仍在快速地整合自身资源，并借助多边平台利用数据流控制和广告定向增强其市场垄断地位，这种情况也日益引发人们对巨型技术公司垄断市场权力的担忧。无论是传统消费者市场（例如，零售或城市交通的在线平台），亦或新型平台市场（例如，社交网络或应用商店），当垄断性个体出现时，人们通常采取两种反应：要求拆分，或拒绝合并。Instagram、WhatsApp与Facebook的合并被批评者视作“不可接受的过度集中”，其中一部分原因是因为Facebook在社交网络市场上已经趋于主导地位，例如，Facebook在在线新闻分发和广告服务方面扮演着守门员的角色，对直接竞争对手（如已关闭的Google Plus）造成了损害。

公司生态系统内的平台权力集中也引发担忧。人们通过比较相对市场份额与竞争对手对市场主导地位进行评估（例如，Google在欧洲搜索市场的市场份额约为90％，而微软的必应搜索市场份额为7％）。当前，Google和Facebook形成在线广告领域的双头垄断，Apple在应用商店领域形成垄断，云计算领域由亚马逊、谷歌和微软三家公司控制。对此，学者们秉持不同的观点。一些学者认为GAFAM集团（Google、Apple、Facebook、Amazon和Microsoft）通过激烈的寡头竞争占据主导地位；其他观点认为大型科技公司作为多重寡头垄断者积极参加市场竞争，能够推动市场创新。

尽管如此，本文认为不能仅从单个公司生态系统的垄断现状来理解平台权力的复杂性，与之相反，多边平台提供了一个共享基础设施，使不同的参与者能够相互交互、进行交易和合作，帮助人们观察平台之间存在的跨市场、跨部门等多重互动。在研究平台生态系统时，需要综合运用多种方法，并同时关注两个方面：一是对数据流的所有权关系的审视，二是对整个生态系统的技术和组织控制的考察。

作为政治经济学的重要组成部分，所有权理论包括收购、合并和合作伙伴关系。平台公司通过提供在线服务吸引各经济部门参与者，积累用户和数据，扩大市场影响力。同时，通过掌握数据流的管理权，平台公司对整个生态系统施加影响，利用数据资源分析、调整平台功能，从而影响用户行为和决策。所有权关系、管理和技术之间的复杂互动难以为外界所察觉。例如，Facebook曾与Uber合作，允许用户通过Facebook的应用程序获取网约车服务。Google与Uber有一定的合作关系，但在其后又决定中断与Uber的集成，可能是为了吸引使用Uber竞品的用户。上述表明平台公司在不同领域可能既是竞争对手又是合作伙伴。通过这些复杂的关系和平台服务，科技公司不仅可以通过竞争平台将用户引导到自己的平台中，还可以以较高权限对复杂且不透明的平台生态系统进行管理。

从平台市场到社会基础设施

联系现实生活，若是将数字平台视作诸如港口、州际高速公路、水管理系统或污水系统等基础设施，则可理解它们如何构建今天的平台生态系统。首先，通过将市场概念与在线基础设施相结合，可见一些平台在数字经济生态系统中扮演关键角色。它们成为用户、供应商和企业之间交流和经济交易的重要中介，掌握着交易的通道和规则，并对参与者的行为和交易产生重大影响。其次，一些平台的影响力远超市场范畴，可能对整个社会部门、民主进程、在线社交流量和国家机构产生影响。

得出上述结论的原因在于：本文将基础设施平台服务定义为管理、处理、存储和引导数据流的整体生态系统中的'节点'，其他在线服务、补充者和用户都依赖于这些节点（包括社交网络服务、搜索引擎、应用商店、广告系统、零售网络、云服务、支付系统、身份识别服务、音频-视频平台等，都具备这样的特征）。需要注意的是，'基础设施'不是一个平台本身的特性，而是一个动态生态系统中平台部署和功能的必然结果。基础设施服务可能在形式和功能上有所不同：例如，云服务与社交网络服务便相差甚远。故而在判定基础设施力量的归属时，应当超越单一企业/市场视角，并兼顾平台的多元性。

在上述在欧盟对Google的裁决中，包括搜索引擎和购物平台在内，将所有平台等同视为市场，需要考虑的是，什么情况下可以将'搜索引擎'称为基础设施平台？本文认为，首先，Google搜索引擎在欧洲搜索市场上占据了极大的市场份额；其次，对许多企业来说，Google搜索结果中的高排名意味着他们的网站和产品在用户搜索时更容易获得关注。第三，除了搜索引擎，Google还提供在线广告投放服务，并从中获得收益，这些服务对包括小型企业在内的许多用户而言至关重要。但是，当有机搜索结果（自然生成的搜索结果）与付费或赞助结果（广告结果）在搜索引擎中混合显示时，可能会对消费者/用户造成干扰，影响搜索结果的中立性和用户的搜索体验。故而，为了维护用户对搜索引擎的信任，Google承诺将这两者分开处理，并确保搜索算法的中立性。以此，Google间接地承认了搜索引擎作为基础设施平台的特殊地位，表明搜索引擎在数字生态系统中具有重要的影响力和责任。从2016年欧盟对谷歌的制裁案例来看，人们开始怀疑其是否值得用户的信任，这意味着Google在维护用户信任方面可能存在挑战，并可能对其基础设施地位产生质疑。

将垄断搜索平台视为基础设施平台，并允许搜索平台作为垄断企业运营的目的在于：首先，确保公平竞争和用户利益的保护。同时，在平台周围建立'防火墙'来确保中立性和公正性。防火墙的目的是保障整个生态系统中其他平台（包括同一公司的其他平台）能够依赖可靠的基础设施，而不是对整个平台公司或平台类别施加影响。承认基础设施平台的重要性，需要设立独立监督机构来确保平台在使用算法和处理数据流时的透明性和公正性。这些监管措施可能对Alphabet（Google母公司）的商业模式产生重大影响，但相对于其他潜在措施（如强制拆分公司），可能并不激进。

从平台即基础设施的角度进一步考虑，则是因为：首先，平台具有重要的社会和政治价值。例如，Facebook和Google面临强化政治偏见和政治操纵的指控。其次，政府对平台公司的干预措施。诸如在听证会上传唤了科技公司的首席执行官，讨论了政府是否应采取严厉的干预措施（如强制拆分）来确保连接生态系统的长期可持续性。第三，多样的平台服务和监管挑战。不同的服务在整合平台生态系统中具有不同的功能，如搜索引擎与社交网络和视频共享平台的功能不同。第四，明确监管的精确性和责任。通过对特定平台服务和整个平台生态系统进行分析，可以确定它们在整体生态系统内的功能，从而实现更加精确的监管。同时，需要关注监管的责任归属，一些基础设施服务可能需要由政府进行监管，而其他服务可能由私人提供并受到监管义务。最后，区分公用事业和私人服务。对于整合平台生态系统，需要确定哪些关键平台功能已成为不可避免的必需品，是否应将其视为公用事业进行监管，以及私人服务在何种程度上受到监管控制。

本文希望进一步定义平台生态系统中的公共角色。在线生态系统中独立的公共事业、公共部门和公共空间的概念并不是平台设计的一部分。政府和非市场力量从未参与平台生态系统的设计，但平台不仅主导着经济和市场交易，无论是交易规则还是用户行为准则，这意味着不论是经济活动还是社交互动，无论是私人领域还是公共领域，这些平台都会收集和连接与不同实践相关的数据流，在社会中承担着准行政管理的职能。

值得关注的是，在平台发生巨大变革的过程中，公民和政策制定者尚未重新掌握他们在其中的公共角色。现有的法律和监管框架通常关注消费者和市场利益，而对公众价值和公共利益的考虑较少。然而，集成的平台生态系统的概念要求我们需要综合政策和监管框架来解决这些问题。法律框架的设定通常基于政府负责公共利益，而公司为私人利益提供服务的原则。由于网络世界中缺乏公共基础设施的概念，公司在公共利益方面不需要责任。随着社会对企业行为的批评增加，企业需要重新考虑责任承担问题，不仅要为消费者市场组织技术基础设施，还要为定义人类互动和信息交流规范的社会机构负责。Facebook首席执行官马克·扎克伯格在2017年公开承认，Facebook的社交网络服务现在应被视为'社会基础设施'，这意味着它对整个社会的运行和互动起着重要作用。

综上，平台治理是一个涉及各个政策制定层面的政治选择。保护公共利益和公共价值需要地方、国家或跨国政府设计规则，并对平台公司如何为公共利益运营其服务制定相应的规章制度。现有的法律和监管框架通常关注消费者和市场利益，而对公众价值和公共利益的考虑较少，如何制定综合政策和监管框架，也是未来亟需解决的问题。

结论：综合生态系统需要综合政策和监管

产品和服务的平台化不仅仅取代了传统经济和市场，还对社会组织和公共问责制产生了深远的影响。单一的市场无法提供最优的社会服务平台基础设施，这意味着需要在扩大消费者、公司和市场概念的基础上，对平台权力进行重新定义。更广泛的公民福利、综合平台生态系统和社会基础设施定义推动了当前监管框架的发展。为更好推动政策制定和监管，本文提出以下几点：

首先，学术界和政策制定者需要进行精确的分析和评估，以深入了解综合平台生态系统的运作方式。通过具体案例研究，可以揭示权力在生态系统基础设施中的作用，包括数据流的聚合和在线活动的算法规划，以及权力在不同利益相关者之间的分配。某些服务应被视为社会基础设施，且需要加强公共监管。同时，需要认识到生态系统如何在价值链的各个环节应用权力，并承认各利益相关者可能同时扮演不同的角色。

其次，通过深入研究平台权力的运作方式和影响，可以建立一套适用于不同层级的治理准则，确保平台社会的健康和公正。例如，新的欧盟报告和英国相关法案开始关注综合社会利益，这表明平台治理正在逐渐从经济层面扩展到社会层面。在地方层面，人们越来越认识到城市和公民社会组织在治理平台社会中的重要性。为了确保城市和公民社会组织能够参与平台社会的治理，需要建立城市和平台之间权力谈判的基础。这意味着平衡平台和城市、公民社会组织之间的权力关系，使它们能够进行合作和对话。

第三，重新界定平台权力的分析性有助于推动各国在监管方面的协调合作。这包括将反垄断、消费者和竞争法等不同领域的监管框架进行协调，并结合最新的隐私、媒体监管和网络中立性框架。欧洲各地的监管机构正在谨慎地探索新的政策方向，涉及国家和跨国层面的探索。将竞争法和隐私法等特定领域结合起来的政策研究和监管探索，有助于应对涉及平台权力的复杂问题。此外，法学专家呼吁采取一系列新的潜在（事前）措施，而不仅仅是在违法后征收罚款。在（超级）国家层面制定“道德框架”可以帮助立法者和机构在数据、平台和算法重塑的世界中进行导航。

综上，本文建议超越单一监管框架，制定综合原则来治理综合生态系统。通过重新界定平台权力和提供分析工具集，支持监管机构和立法者在未来平台社会治理方面取得进展。综合原则促进平衡权力关系，推动各方开展合作和对话，共同参与治理，确保广泛利益和社会福祉。

编译 | 梁小协

审核 | 穷   象

审核 | 扶   摇

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