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【知识背景】 案卷主义规则又称为案卷排他主义原则，是指行政机关在行政程序之外形成的证据不能作为证明行政主体的行为合法或者定案的证据。案卷主义规则是行政诉讼程序特有的证据规则，这一原则限制了行政机关在诉讼程序中反复取证或者回头补充证据，法院仅依据行政案卷的记载即可对行政行为的合法性作出判断，有利于法院快速解决纠纷，提高诉讼效率，保障了法院对行政机关的监督。案卷主义规则最早出现在美国法院的判例当中，我国《行政诉讼法》虽然没有明确规定案卷主义规则，但《行政诉讼法》第三十三条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十八条、以及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条等诸多法律条文都是这一法律原则的具体体现。案卷主义规则主要要求行政机关必须以记载于行政卷宗中的证据作出行政行为，否则行政机关将承担不利的诉讼后果。其目的是为了禁止行政机关在行政程序中对有关证据不听取当事人质辩和不说明作出行政行为的理由，禁止行政机关秘密接受证据，从而避免行政擅断和违背公平正义原则。但是有时候造成行政案卷中缺乏相应证据的原因并不一定都在行政机关。在行政程序中提供证据是行政相对人的权利，很多时候也是义务，如果因为相对人怠于举证，导致行政案卷证据缺乏进而行政行为被法院撤销，有违公平原则。因此，案卷外证据排除原则不仅适用于行政机关，同样适用于行政相对人，对行政相对人在诉讼程序中提交案卷之外的证据加以限制，以督促相对人在行政程序中尽可能保障自己陈述事实和反驳的权利。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”本案就是原告在行政程序中拒不提交证据的情形。 【规范依据】 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条 在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。 《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条 原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。 第五十九条 被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。 《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十八条 有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据： (一)被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的； (二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。 【案例评介】 1、案例介绍 原告：某石料厂。 被告：某市人事劳动和社会保障局。 第三人：李某某。 李某某是某石料厂的职工。李某某称，2003年5月21日16时许，其在该厂砸石头时，被飞起的石片崩伤右眼，经诊断为右眼外伤、角膜溃疡。受伤后，李某某向被告某市劳保局申请工伤赔偿争议仲裁，某市劳保局仲裁科进行了调查。由于某石料厂坚持认为李某某不构成工伤，仲裁无果，李某某只得向某市劳保局申请工伤认定。某市劳保局受理后向某石料厂下达了《工伤认定协助调查通知书》，要求该厂在10日内将与李某某申请工伤认定的有关材料函告或当面陈述。在指定期限内，某石料厂只向某市劳保局提交了一份认为不构成工伤的答辩状，未附任何证据。某市劳保局根据调查结果，依照《工伤保险条例》第十四条第（一）项的规定，作出工伤认定书，认定李某某所受伤害为工伤。某石料厂不服，在法定期限内向市政府申请行政复议，市政府复议维持工伤认定。某石料厂遂提起行政诉讼。 原告某石料厂诉称：第三人李某某称他是2003年5月21日上班工作期间被石片崩着右眼，然而在原告处干活的其他人，谁也没有看到这一情节。第三人在事隔9个月以后才去申请工伤认定，申请时只提供了一个证人李甲的证明。从记工本上可以看出，2003年5月21日，该证人根本没上班，怎么能在当天看到第三人受伤?再说2004年4月1日证人李甲也给原告出具了证明，说他根本不知道第三人崩眼一事。当地某卫生院证实，第三人在所谓的工伤日2003年5月21日之前的5月14日，已经在该院看过眼病。这一切说明，所谓“上班工作期间被石片崩着右眼”是假的。被告根据第三人的这一假话，将第三人的眼病认定为工伤，是事实不清、证据不足。请求判令撤销被告工伤认定书。 原告某石料厂提交了诊断证明书、5月份记工表、证人证言等四份证据： 被告某市人事劳动和社会保障局辩称：第三人工作期间受伤害，由一起工作的李甲证明，还有当地诊所、卫生院以及某市中医学院第一附属医院等单位于2003年5月21日以后出具的诊断证明，均证明第三人的右眼有外伤。被告于2004年3月4日向原告的厂长进行调查，当天还向其送达了《工伤认定协助调查通知书》，要求其在10天内将掌握的事实真相与证据向被告提供，以便被告作出是否为工伤的认定。3月9日，原告给被告送来一纸答辩书，只是说与第三人一起干活的其他人没有一人见其受伤，因此认为第三人的眼伤不是在干活时被石片崩伤。由于原告没有随答辩书附来任何证据，所述理由也无法否定被告此前已经掌握的证据，故被告以《03号工伤认定书》认定第三人所受伤害为工伤。 第三人称：我在原告石料厂干活时被石子崩伤眼，不仅有一起干活的李甲看到，还有当地某诊所、某卫生院以及市中医学院第一附属医院的医师都看到过，因事故造成眼外伤引起角膜溃疡。为此，被告的仲裁科做了大量工作，并出具《03号工伤认定书》。原告不死心，篡改其掌握的记工表，威胁证人不给第三人作证，还通过关系搞出假诊断证明，制造了第三人在5月21日前就到医院看过角膜溃疡的假象。 2、案例焦点归纳 本案争议焦点是：对原告某石料厂在行政程序中未提交而在诉讼程序中提交的证据，人民法院应否采纳。 3、案例判决要旨 一审法院认为：最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”被告某市劳保局受理第三人李某某的工伤认定申请后，依照《工伤保险条例》第十九条第一款的规定，向原告某石料厂下达了《工伤认定协助调查通知书》，通知该厂在10日内举证。某石料厂接到通知书后，在法定期限内除提交一份答辩状外，并未提供任何相关的证据。对某石料厂超过法定举证期限提交的其它证据，依照上述司法解释的规定不予采纳。第三人李某某在原告某石料厂砸石头时，被飞起的石片崩伤右眼这一事实，有多份证据可以证实，被告某市劳保局根据调查情况，认定李某某所受伤害为工伤，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。一审判决：维持被诉工伤认定。 一审宣判后，某石料厂不服，提出上诉。 二审法院认为：上诉人某石料厂未在行政程序中提交而在诉讼程序中提交的四个证据，被上诉人某市劳保局和第三人李某某在一审质证时均持异议。在决定取舍这样的证据时，司法解释既然规定“一般不予采纳”而不是“一律不予采纳”，就不能只从形式上看该证据是何时提交的，还应当从内容上看采纳该证据是否有利于人民法院查明案情。这四个证据是：1．2004年5月13日以当地卫生院眼科医师陈某名义出具的诊断证明书，所证内容是2003年5月14日一名普通患者在该院的就诊情况。2003年5月26日，该卫生院曾以同一个医师的名义，为李某某出具过一份《诊断证明书》，其上记载的患者主诉是右眼被石子碰伤一天余，伴视物不清；医师诊断结果是右眼外伤、右眼角膜溃疡。2004年5月13日又出具的这份诊断证明书，把李某某的就诊时间从2003年5月26日提前到2003年5月14日，把对李某某的诊断结果从右眼外伤、右眼角膜溃疡改变为角膜溃疡。由于这份诊断证明书上既没有患者主诉也没有医师检查所见，从字面上无法得知患者是哪只眼角膜溃疡，因何溃疡。当地卫生院何以在一年后出具这样一份残缺不全的诊断证明书?该诊断证明书既然能对一年前的患者姓名、准确就医时间以及诊断结果记录得如此清晰，却为什么说不出患者是哪只眼有病?如果当地卫生院是靠该院病案记载内容出具这份诊断证明书的，为什么不能将病案记载内容直接作为证据提供?如果2004年5月13日的这份诊断证明书反映的是事实真相，那么当地卫生院对2003年5月26日出具的那份《诊断证明书》，又该作何解释?这些疑点，出具该证据的当地卫生院和提供该证据的某某石料厂有义务说明。2．某石料厂2003年5月份的记工表。该证据出自石料厂，是记工员一人在笔记本上书写的，极易伪造，如无其他证据印证，则不具有证明力。3．2004年9月3日原告的委托代理人对李甲的调查笔录一份。在这份笔录中，李甲说：他不识字，只是在人家写好的内容上签名捺了指印；2003年5月21日他不上班，不知道李某某崩着眼的事，也没有听说李某某去医院看眼睛。对与工伤认定有利害关系的李某某来说，李甲的这一理由，足以推翻其在先给其出具的证言。然而，某市劳保局工作人员与工伤认定无任何利害关系；在某市劳保局工作人员向李甲调查时，李甲所述内容仍与其给李某某出具证言的内容一致，已经被某市劳保局工作人员记录在案。李甲翻证后的证言，不足采信。4．2004年9月3日原告的委托代理人对李乙的调查笔录一份。在这份笔录中，李乙说到：他们在一起干活时的距离很近，如果有人崩着眼，别人应该知道，就是当场没看见，也会听他说一声；而李乙说他既看到李某某眼睛红，也听到李某某说过是崩着眼了。该证言不能否定李某某在工作时眼睛受伤的事实。再者，从四个证据的内容分析，这四个证据完全能在行政机关调查工伤情况时形成，石料厂当时如果持有这四个证据，完全有条件向行政机关提供。石料厂不在《工伤认定协助调查通知书》指定的期间内向行政机关提交这些证据，确实违背了《行政诉讼证据规定》第五十九条的规定。一审在这些证据受到对方当事人质疑的情况下，根据《行政诉讼证据规定》第五十九条的规定，决定不采纳石料厂提供的有疑问证据，是正确的。 据此，二审法院判决：驳回上诉，维持原判。 【深度研究】 一、原告提供的案卷外证据排除规则适用条件 《行政诉讼证据若干规定》第五十九条直接规定了行政诉讼中针对原告提供的案卷外证据排除规则。该法条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”，该法条内含有适用针对原告提供的案卷外证据排除规则的两个条件： 一是这类证据必须是被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供的证据。如果被告没有在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告就没有在行政程序中举证的义务，当然不适用此项规则，不影响其在行政诉讼程序中举证。由于我国并没有制定统一的行政程序法，相关行政执法程序规定散见于各单行行政法律规范当中，故对该法条规定的“法定程序”应作扩张解释，既包括法律规范明确规定的程序，也包括在没有法律规范明确规定的情况下适用正当程序，如先取证，后裁决，告知举证、听证、陈述、申辩权利并平等听取陈述、申辩及质证，未经质证不得作为定案的证据等等。 二是这类证据必须是原告依法应当提供而拒不提供的证据。“原告依法应当提供”是指原告（行政相对人）对在行政程序中提供证据负有法定义务，即对某行政查证事项负有法定证明责任。应当说明的是，即便被告行政机关在行政程序中依照法定程序要求原告提供的证据，原告也并不因此负担举证义务，因为“从行政法的一般原理上看，原告若没有法定义务，行政机关不具有给原告设定义务的特权[ 甘文著：《行政诉讼证据司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2003年版，第132页。]”。这里所说的法定证明义务应当是行政法律规范明确规定的当事人所负的举证义务。“拒不提供”应当理解为没有正当理由，有能力提供证据而拒绝提供，如因不可抗力等正当理由无法在行政程序中举证，则可以依照《行政诉讼证据若干规定》第二条和《行政诉讼若干解释》第二十八条第（二）项的规定，允许原告在一审行政程序中向法院提供，并允许被告补充证据。 二、原告提供的案卷外证据排除与允许被告补充证据的关系 对于原告在行政诉讼中提供案卷外证据，相关司法解释规定了两种规则：一是原告证据排除。《行政诉讼证据若干规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”；二是允许被告补充证据，《行政诉讼若干解释》第二十八条第（二）项规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：……(二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”该条款被《行政诉讼证据若干规定》第二条承继并进一步规定：“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。” 可以看出，当原告在诉讼中提供其在行政程序中没有提供的证据时，司法解释中原告证据排除与允许被告补充证据规则的适用前提存在一定交集，但综合分析之下，两者之间还是有本质不同：1、法律意义和功能不同。原告证据排除是案卷排除的一种特殊情况，直接体现了案卷排他主义原则。而允许被告补充证据则是案卷排他主义原则的例外情形，即法院允许被告补充证据时，不再适用案卷排他主义原则；2、适用条件不同。如前所述，原告证据排除规则的适用条件是原告（行政相对人）对在行政程序中提供证据负有法定义务，且在被告依照法定程序要求其提供证据，其在没有正当理由的情况下，有能力提供证据而拒绝提供证据。允许被告补充证据适用的条件是“在行政程序中，行政相对人有时会因不可抗力或者其他不能归咎于其个人原因而未能提供主要证据和理由”[ 邱丹著：《行政案卷排他性规则研究》，广东省出版集团、广东人民出版社2011年版，第142页。]，法院准许原告在行政诉讼中提出新证据，为平衡原被告诉讼关系，实现诉讼对等原则，授予被告临时抗辩的补充调查权。实践中适用允许被告补证规则大致有以下几种情况：原告不负举证义务（如行政处罚，不能要求原告自证违法）、原告因不可抗力等合理理由不能举证、原告提供的证据在行政程序中尚未形成或原告尚未掌握、法院适用《行政诉讼证据规定》第五十九条的例外情形审查采纳原告证据等等。 三、对《行政诉讼证据规定》第五十九条“一般不予采纳”的理解 本案二审法院在对原告证据的审查问题上采取一种看似矛盾的作法：一方面认可一审法院在这些证据受到对方当事人质疑的情况下，根据《行政诉讼证据规定》第五十九条的规定，决定不采纳某石料厂提供的有疑问证据是正确的；另一方面又在二审判决中对原告未在行政程序中提交而在诉讼程序中提交的四份证据进行了严格的审核。这就涉及到如何理解《行政诉讼证据规定》第五十九条“一般不予采纳”的问题。 在现代汉语中“一般”的含义是指“普通”、“通常”，那么，《行政诉讼证据规定》第五十九条使用了“一般”一词就意味着存在“特别”、“非常”、“例外”。所以，要适用《行政诉讼证据规定》第五十九条的规定，必须具备两个条件：1、具备适用的法定情形，即“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供证据”；2、排除不适用的例外情形。至于这些例外情形，《行政诉讼证据规定》没有明确规定，存在一定立法疏漏。结合行政审判实践，笔者认为以下几种情况应当作为《行政诉讼证据规定》第五十九条的排除适用情形：1、事后形成的证据。如果证据是在行政程序终结后方才形成，原告在行政程序中不可能应被告的要求依法举证，其不举证不构成对法律规则的违反，这时法院应采纳原告提供的证据，同时应根据诉讼对等原则按被告补充证据规则允许被告补证；2、事后取得的证据。虽然证据形成于行政程序终结前，但原告取得时间在后，这时也应当排除适用原告证据排除规则，理由及适用情形同上。但这种情况下还应当考虑原告没有及时取证的理由是否合理，如是原告在行政程序中难以知道或提取的证据，应当允许其在诉讼中举证或申请法院调取，否则不予采纳；3、原告提交证明力极强的证据。鉴于当前公民法治意识、诉讼能力存在不足，其没有依法在行政程序中举证可能是出于一些法无可宥但情有可原的原因，比如对行政机关不信任，担心在行政程序中提供证据会造成证据毁损灭失，由于我国对行政证据的接收、认证、听证、保存证据规则没有统一规定，不同地区、不同行政机关做法也存在差别，原告的担心也并非完全没有道理。另一方面，人民法院审理案件以“最大限度的接近客观真实”[ 樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2003年版第359页。]为理想目标，对明显有利于查清案件事实的有力证据视而不见，有违人民法院的审判理念。因此法院对缺乏正当理由而没有在行政程序依法提供的证据，不应一味排除，还应对这些证据的证明力做大致的判断，如果这些证据达到充分、确凿，足以推翻被告对案件事实的认定时，应当采纳原告证据，同时根据对等原则，应当允许被告补证。 由此引申一个问题，假如法院采纳原告未依法在行政程序中提供的证据并进而得出与被告认定的事实不同的结论，足以推翻被诉具体行政行为的，法院应当如何判决？现阶段法院可作如下处理： 1、判断原告所举证据是否是被告在行政程序中必须取得且可以取得的证据，如是，则可以主要证据不足为由撤销被诉行为；2、如被诉行为严重危害原告合法权益，可以判决撤销，但在判决中写明系原告事后举证导致被诉行为事实错误，被告没有责任；3、对大多数行政行为而言，出现这种情况一般不判决撤销，通过法院释明义务及司法建议等引导被告自我纠正。 通过上文分析可以看出本案一审判决论理部分存在缺陷，仅因为某石料厂“超过法定举证期限”提交证据就不予采纳，只考虑了案件具备适用《行政诉讼证据规定》第五十九条的法定情形而没有排除例外情形，论证明显不足。与此不同，二审法院“司法解释既然规定'一般不予采纳’而不是'一律不予采纳’，就不能只从形式上看该证据是何时提交的，还应当从内容上看采纳该证据是否有利于人民法院查明案情”的理解就更为深入，阐明不采纳原告未在行政程序中依法提供的证据的理由很充分。 |
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