责令改正，到底是行政处罚还是行政强制措施？

责令改正，到底是行政处罚还是行政强制措施？

随着全面依法治国建设深入推进，法治建设的目标是建设法治国家，法治国家建设的重点就是建设法治政府。因此，行政执法机关如何依法行政、合理行政，成为每位行政执法人员绕不开的话题。

近日，笔者在一次工作讨论中发现不同人员对责令改正的定性存在分歧，无法准确判断责令改正属于行政指导、行政处罚还是行政强制措施，进而无法判断对于责令改正是否可以申请行政复议或者提起行政诉讼、其下达是否需要经过立案程序等内容。对此，笔者想结合《食品安全法》的有关规定，对责令改正性质的认定谈几点看法。

例1，某食品经营业户经营标签不符合食品安全法规定的食品，市监局执法人员根据现场检查情况及调查情况对该食品标签认定为瑕疵，遂下达《责令改正通知书》要求当事人改正违法行为。对于该行为，根据现行《食品安全法》第一百二十五条第二款规定“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。”行政执法人员的行为明显是为了制止当事人违法行为，而未为其设立其他义务，损害其权利，该行为为行政强制措施，具有临时性。如果当事人拒绝改正的，行政机关执法人员就可依据该条对其做出罚款的行政处罚。

例2，某食品经营业户经营标签不符合食品安全法规定的食品，市监局执法人员根据现场检查情况及调查情况认定当事人的行为属于情节严重，作出了责令停产停业的处理决定。对于该行为，根据现行《食品安全法》第一百二十五条第一款规定“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”。行政执法人员的行为不仅制止其继续违法，同时让其承担了停止经营其他产品的义务。如果当事人不履行该决定，行政机关可依据《行政强制法》的有关规定予以执行。因此，该行为具有明显惩罚性、终局性，故该行为属于行政处罚。

笔者认为，责令改正大多属于行政强制措施，其实施无需经过立案程序，行政相对人不服责令改正的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。执法人员之所以对责令改正实施程序和救济途径理解不同，主要是不能准确认定责令改正行为的性质，混淆了行政处罚与行政强制措施的概念。对此，想要准确认定责令改正，首先需要明确行政处罚与行政强制措施的概念，进而结合责令改正的内容和其实施目的确定其性质。

一、明确行政处罚与行政强制措施的概念。根据《行政处罚法》，行政处罚的概念是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。该行为实行后带来的直接后果就是减损当事人权益或者增加当事人义务。根据《行政强制法》，行政强制措施的概念是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，可见该行为具有暂时性。

二、如何区分责令改正行为属于行政强制措施还是行政处罚。行政强制措施与行政处罚都具有让当事人停止违法行为的效果，但是也有一定区别。两者区别在于：一是该行为是否具有明显的惩罚性。如果只是责令违法行为人停止违法行为，以责改的形式使当事人由违法状态恢复到合法状态，并不要求其负担更多的义务，即仅要求当事人停止不该做的行为，则该责改行为属于行政强制措施。相反，如果责令改正要求当事人不仅停止违法行为，而且要求其付出的代价超过修复违法行为状态的成本，或者不是恢复到合法状态所必需的，那么该责改就是具有制裁性质的行政处罚行为。二是责令改正行为是否具有终局性。具有处罚性质的责令停产停业，其目的是通过责令当事人停止生产经营活动来对其实施惩罚和制裁，具有终局性；行政强制措施中的责令停止违法行为只是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等情形要求公民、法人或者其他组织停止违法行为，具有临时性。三是表现形式不同。行政处罚主要有警告、通报批评、罚款、没收违法所得、没收非法财物，暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件，限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业，行政拘留等；行政强制措施主要有限制公民人身自由、查封、扣押、冻结等。

三、如何区分责令停止违法行为和责令停产停业。责令停止违法行为和责令停产停业虽然都有责令二字，但是其性质却有千差万别。具有行政强制措施性质的责令改正，其特点在于：首先，责令停止违法行为的实施以行政相对人不履行法定义务、存在违法行为为前提，是行政机关对违法行为人作出的要求其为或者不为的行政行为。其次，责令停止违法行为具有临时性和非惩罚性，如果当事人及时改正，则无需进一步作出行政处罚；反之，则需要跟进行政处罚措施。具有行政处罚性质的责令停产停业属于一种行为罚，是指行政机关责令违法的当事人停止生产、经营的一种处罚形式，其不是直接限制或者剥夺违法行为人的财产权，而是责令其暂时停止生产经营活动，一旦违法行为人，在一定期限内及时纠正违法行为，按期履行了法定义务，仍可继续从事曾被停止的生产经验活动，无需重新领取有关许可证件。

综上，对行政机关实施行政行为性质的认定要结合行为目的、实施内容等要素综合判断，既要防止以责令改正的形式作出处罚决定的行为，又要防止以行政处罚的形式作出行政强制措施的行为。行政机关无论作出行政处罚的行政行为还是作出行政强制措施的行政行为，当事人对该行为有异议的，均可申请行政复议或者提起行政诉讼。不过，行政执法人员应根据行为的性质进而确定该行为作出时应依据哪些法律、履行哪些程序，进而做到合法行政。

建设好法治工作队伍是全面依法治国的基础，打造一批正规化、专业化、专门化的高素质法治铁军是必要的。理不辩不明。笔者仅在此分享看法，与君共议。

作者：淄博市张店区市场监管局 蒋会龙