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海南省第六建筑工程公司诉海口市国土资源局收回土地使用权案 案情简介 2002年1月9日，海口市中级人民法院作出（1998）海中法执字第247-17号民事裁定书，将被执行人海南省国际经济贸易中心位于海口市金贸区国贸北路的23间临时铺面及其所占土地（面积为1303.23平方米）抵偿给原告（被上诉人）海南省第六建筑工程公司。2002年8月20日，原告取得该地国有土地使用权证，证号为海口市国用（籍）字第2002002470号。2003年3月31日，原告经规划报建取得《建筑工程规划临时许可证》，在该地兴建“国贸北超市”项目。2003年10月17日，海口市规划局作出市城规函〔2003〕729号《关于整合使用国贸北用地的函》，内容为将国贸北片用地统一规划，整合使用，对原告的土地收回做绿地，或出让给海南美源房地产开发有限公司，按实际地价和投入给予补偿。2004年4月5日和5月19日，被告（上诉人）海口市国土资源局两次向原告发出《通知》，决定有偿收回原告土地作为绿化用地，并要求在收到通知后3日内办理置换手续。2004年8月9日，被告作出市国土处字〔2004〕134号《关于收回国有土地的处理决定书》（以下简称134号决定书），决定收回原告面积为1303.23平方米的土地使用权，注销相关的土地权源证明，并要求在15日内办理相关补偿手续。原告不服，申请行政复议，2004年10月8日，海南省国土环境资源厅作出琼土环资复决字〔2004〕23号《行政复议决定书》，维持了被告的134号决定书。原告仍然不服，向法院提起行政诉讼。 海口市龙华区人民法院一审认为，《土地管理法》第47条第1款规定，征收土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。第58条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，原告经法院裁定以土地抵债，并取得土地使用权证，已合法取得海口市国贸北路面积为1303.23平方米土地的使用权，被告因调整土地用途（公共绿化用地），可以收回原告在该地的使用权，但必须对原告给予相应的补偿。被告的134号决定书中，仅决定收回原告的土地使用权，未确定补偿标准、补偿方式、补偿期限等，已侵害到原告的合法权益。该行政决定采用法条正确，但对该法条的理解、应用错误，应予撤销。判决撤销被告海口市国土资源局市国土处字[2004]134号决定书。 海口市中级人民法院二审认为，本案争议的主要问题是政府为了公共利益的需要，或是为了实施城市规划进行旧城改建的需要，而决定收回已经批准给被上诉人使用的国有土地使用权，该收地行为是否应与相应的补偿方案同时实施，或者应以落实补偿方案为收回土地的前提条件。显然，双方当事人就此问题对《土地管理法》第58条的理解是不同的。该法条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本院认为该法条虽然没有对收回土地使用权与给予适当补偿的先后顺序作出规定，但上诉人在没有适当理由能够说明为什么在补偿方案和补偿标准没有确定的情况下，就将收回土地使用权的决定呈报市政府批准，而把具体的补偿事项搁置起来。换言之，将被上诉人合法取得并已经按规划实施了建设的用地收回，拟变更土地用途为城市绿地，并非属于紧急事项，上诉人没有法定理由在未对该地收回的成本进行测算并对被上诉人已经投入的建设资金作出确认和制订相应的补偿方案之前，即先行作出收回该土地使用权的决定，使被上诉人在失去权利之时无法得到法律规定的适当补偿，因而陷入无期限的请求给予补偿、索赔之境地。因此，原审判决认定上诉人针对被上诉人作出收回国有土地使用权的决定，仅决定收回被上诉人的土地使用权，但未确定补偿标准、方式、期限等，已侵害到被上诉人的合法权益，该认定并无不当。上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。判决驳回上诉，维持原判。 裁判要旨 本案中，当事人争议的焦点问题是收回国有土地使用权是否必须同时或者先给予补偿。《土地管理法》等有关法律没有明确规定国家收回国有土地使用权必须先给予补偿，才能实行征收，但从平衡当事人之间的利益考虑，应当认为对土地使用权人给予补偿是收回其土地使用权的前提条件，除非发生紧急情况有特殊需要。未经补偿，不得先行决定收回土地使用权。本案中，收回的土地是作为绿化用地，属于公共利益需要，但不属于紧急情形。因此，被告没有给予补偿就下达收回决定书，损害了土地使用权人的合法权益，应当撤销该决定书。《征收条例》实施后，先补偿后征收已经明确，法院判决的依据更加有力。但是，还需要注意以下问题：《征收条例》规定征收房屋，国有土地使用权同时收回；《土地管理法》规定收回国有土地使用权，根据《物权法  》的有关规定，房屋也同时被征收。但是两种情况下的补偿标准是不同的：《征收条例》规定给予“公平补偿”，补偿范围包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，还可能给予被征收人补助和奖励；《土地管理法》规定给予“适当补偿”，补偿范围包括土地使用权剩余期限相应的出让金、房屋价值补偿等，相应土地出让金的价值通常没有土地使用权价值高，因为我国近年来土地出让价格不断攀升，土地使用权价值通常比当初缴纳的出让金高出很多。收回国有土地使用权同时征收房屋，较之征收房屋同时收回国有土地使用权的补偿要低。因此，如何保证《征收条例》得到有效适用，避免通过适用《土地管理法》的相关规定，从而规避《征收条例》规定的较高补偿，是一个亟待解决的问题。 |
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