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编者按： 国内PPP项目扩建渐成常态，但是相关执行程序缺乏规范且存在争议，是制约PPP项目扩建顺利开展的关键因素，适格的执行程序可降低PPP项目的审计和监察风险。本文在研究扩建项目社会资本选定影响因素的基础上，针对原项目不同情形，将影响因素进行排列组合,并探讨社会资本是否需要重新选定，以此编制项目扩建执行程序，为国内PPP项目扩建提供了有益参考。 随着经济社会的发展和城乡规划的调整，PPP项目需求量经常会发生变化，导致项目触发扩建。项目规划时一般分为一期和二期或远期，但PPP项目采购时通常仅采购一期，项目扩建（即二期或远期）执行程序如何履行成为现实问题。目前，国内就PPP项目扩建社会资本选定及工程建设承包人招选等程序性问题争议较大，因缺乏相关依据，各地实际做法不尽相同，导致项目扩建经常发生主体错位、程序缺失、监管失控等现象，在项目审计和监察中常被作为问题予以治理，不利于PPP项目平稳运行。 针对上述问题，笔者认为，应根据不同PPP项目特点及扩建面临的具体情形，探索项目扩建社会资本选定的主要影响因素，理顺实施机构、社会资本、项目公司、建设承包人等相关主体间的关系，科学拟定项目扩建执行程序，从而为国内PPP项目扩建规范开展提供可行路径。 一PPP项目扩建社会资本选定影响因素PPP项目扩建是指因城乡规划调整、发展需求、人口增加或服务范围扩大致使原项目需求量增加，进而增加投资，开展工程建设，扩大项目服务供给水平，满足公众需求的活动。PPP项目扩建是由原社会资本承担还是重新采购社会资本，可以从扩建项目能否独立于原PPP项目、扩建是否影响原PPP项目合同权益、原中标社会资本是否具备执行扩建工程的资格条件和综合能力三个方面进行探讨。扩建项目独立性及与原项目利益相关性主要取决于四个因素：一是扩建项目与原PPP项目在用地上是否独立；二是扩建项目与原PPP项目在工程上能否独立，是否具有自然垄断性；三是项目特许经营范围是否改变；四是原项目政府方是否承担最低需求风险。 （一）项目用地是否独立 项目用地是工程建设的载体，用地选择不仅影响工程的可分割性，而且影响项目建设主体。对于原址扩建的PPP项目，工程建设存在共用部分，难以分割，会给扩建项目建设、运营和维护造成责任划分和成本核算困难。另外，一般情况下，PPP项目公司拥有原项目（一期）土地使用和管理权，原址扩建项目政府方无法获得扩建用地前期手续进而开展项目前期工作，导致实施机构不能重新采购社会资本。对于另行选址扩建项目，情况则有所不同，建设用地主体选择较为灵活，原址基础设施共用情况可以避免。 （二）项目是否具有网络型自然垄断性质 网络型自然垄断PPP项目主要指供水、供电、管道燃气、供热、电信、轨道交通等项目，社会资本通过投资、建设和运营项目供应网络系统，形成自然垄断，其他社会资本如介入项目，将导致重复建设和资源浪费。网络型自然垄断项目在自然垄断环节具有不可竞争性，即使另行选址扩建或超出原特许经营范围增加服务，只要扩建运营无法独立于原有PPP项目网络系统，就无法重新采购社会资本。非网络型自然垄断项目扩建情形较复杂，需根据五种影响因素组合综合判断社会资本选定。 （三）项目特许经营范围是否改变 特许经营范围是PPP项目合同重要边界条件，是保护社会资本权益的核心条款。一般情况下，PPP项目合同会约定项目排他性条款，授予项目公司一定区域范围的特许经营权，并受法律保护。对原特许经营范围内扩建的项目，虽然工程建设和投资属于新增加的，但是扩建部分本质上不是一个新的独立项目，而是原PPP项目的拓展和补充，是同一个项目的不同发展阶段，除非原社会资本主动放弃或因能力问题不能承担，原则上应由原社会资本负责，但是政府已承担最低需求风险的除外。对于新增加服务范围的扩建项目（假设增加服务超出10%），不属于原PPP合同约定的特许经营范围，其社会资本选定应根据项目具体情况而定。 （四）政府是否承担最低需求风险 根据相关政策规定，新建PPP项目最低需求风险一般由政府承担。对政府已经承担最低需求风险的PPP项目，应视为特许经营项目，在政府满足社会资本合同权益情形下，应淡化区域特许经营概念。对合同未设置政府承担最低需求风险的PPP项目，应设置排他性条款，授予社会资本区域特许经营权。 （五）原中标社会资本资格条件和综合能力 PPP项目采购对社会资本评估因素较多，包括专业资质、专业水平、技术能力、管理经验、财务实力、商务报价、投融资能力、信用状况等。虽然原社会资本负责项目一期投融资、建设和运营，但随着企业发展变迁，可能发生对项目扩建执行不能胜任的情况，或者在项目扩建商务条件和财务指标上与政府方无法达成一致，不愿意执行扩建任务，此等情形下，应考虑另行选定社会资本负责扩建。 二PPP项目扩建社会资本选定探讨综合考量PPP项目扩建用地、自然垄断性质、特许经营范围、政府承担最低需求风险、原中标社会资本是否具有承担扩建工程的资格和能力等因素，进行因素排列组合，探索建立扩建项目社会资本选定结构图（见图1）。  点击添加图片描述（最多60个字）编辑从图1可以看出，原址扩建和自然垄断项目属于与原项目不可分割项目，应由原PPP项目社会资本负责建设；在另行选址且非自然垄断项目中，特许经营范围不变且政府不承担最低需求风险的项目，应由原社会资本建设，政府承担最低需求风险的，可重新采购社会资本；在另行选址且非自然垄断项目中，特许经营范围增加的项目，应重新采购社会资本；在应由原社会资本负责建设的情形下，若原社会资本不能满足项目扩建的资格和能力，则经磋商后可另行采购社会资本。 （一）与原PPP项目不可分割的扩建项目 1. 原址扩建项目 国内大部分PPP项目在规划一期与二期或远期的时候，为了节约投资、整合资源，在项目建设用地上是一次选址、一次供地到位，项目基础设施共用。PPP项目采购社会资本成立项目公司后，将依法变更项目公司为项目法人，原址扩建项目用地一般由项目公司一次性取得，且原项目与扩建工程共用部分土建一次性建设，故项目公司将会取得原项目和扩建项目全部用地和项目法人身份。项目公司依法取得扩建项目主体资格，成为扩建工程的建设单位，原社会资本成为扩建项目投资人，即社会资本。 2. 网络型自然垄断项目 因社会资本拥有原PPP项目网络的资产权属或按合同掌控网络，形成自然垄断，项目扩建无法逾越原有网络，不能形成一个独立的投资项目，只能是原有PPP项目的变更，故原社会资本成为扩建项目投资人。 （二）特许经营范围不变的扩建项目 1．政府承担最低需求风险 针对另行选址且非自然垄断项目，虽然项目扩建特许经营范围不变，若在原PPP合同中政府承担最低需求风险，原社会资本合同权益已得到保障，可以通过采购程序重新选定社会资本，按新建项目履行全部合规手续。 2．政府不承担最低需求风险 此类项目一般授予社会资本区域特许经营权，如因特许经营范围内项目需求量增加而另行采购社会资本，将极大影响原PPP项目社会资本合同权益，此种情形下，即使项目不是原址扩建或不具有网络型自然垄断性，也应由原社会资本投资、建设和运营。 （三）特许经营范围增加的项目 除原址扩建和网络型自然垄断项目外，新增特许经营范围项目属于一个与原PPP项目可以互相独立的新项目，应按新项目投资建设模式执行全部规范流程。 （四）原社会资本资格和能力 根据PPP项目扩建社会资本选定结构图，即使符合应由原社会资本投资、建设和运营的条件，也应充分论证原社会资本资格条件和能力是否胜任扩建工程，以及能否与原社会资本就扩建相关商务条件和财务指标达成一致，否则应与原社会资本磋商，重新采购社会资本。此种情形下，政府方须厘清原社会资本与新采购社会资本之间的合同边界，保障项目整体平稳运行。 三PPP项目扩建执行程序实践中，PPP项目扩建大部分情形应由原社会资本负责，可按照PPP项目变更程序执行，不必履行社会资本重新采购程序。少量可以重新采购社会资本的扩建项目，可按照新项目投资建设模式履行程序。由原社会资本负责扩建的项目，可参考以下程序执行。 （一）项目扩建申请及审批 首先，由社会资本提出扩建申请至项目实施机构，说明项目扩建理由、依据、扩建规模、建设内容、建设地点、建设工期、增加投资额、服务价格预测、财政支出责任测算等基本内容。 其次，实施机构依据社会资本申请向本级政府报告项目拟扩建相关事宜，由政府组织相关部门论证并批复同意项目扩建。 （二）签署项目扩建投资合作协议 依据本级政府对项目扩建的批复，由实施机构与原社会资本签署经相关部门及法制部门审核通过的PPP项目扩建投资协议，明确政府方和社会资本方关于扩建投资的相关权利与义务，为项目扩建后续工作开展提供依据。 （三）项目扩建规划选址和可行性研究报告编制 在实施机构监督指导下，项目公司负责扩建项目选址（仅指另行选址扩建）并办理用地前期手续，编制扩建规划和可行性研究报告，明确扩建项目建设内容、建设地点，编制投资估算。项目实施机构应组织相关行业主管部门及专家对项目扩建方案和可行性研究报告开展评审。 （四）扩建项目立项 由项目公司负责，实施机构协调配合，将项目扩建前期相关手续提交原PPP项目立项审批部门，开展扩建项目立项审批。扩建项目获得立项批复后，方可开展下一步工作。如项目一期、二期已取得立项审批，则变更二期项目法人为项目公司。 （五）变更PPP项目“一方案两评价” 由同级财政部门指导协调，实施机构聘请专业PPP咨询机构，根据项目扩建立项批复和可行性研究报告，结合原PPP项目可行性研究报告及实施方案，重新编制项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告（以下简称“一方案两评价”），并起草PPP项目合同补充协议，将扩建部分融入原PPP项目实施方案和补充协议。变更实施方案应重点把握三方面内容：一是项目合作期限，最好按照原PPP项目剩余年限设置；二是项目原方案实质性条款应尽量保留；三是项目财务测算及指标应根据项目原实施方案及中标（成交）价格，并结合CPI调价、项目扩建增加的投资及运营成本和增加的需求量进行综合测算。 （六）项目“一方案两评价”和补充协议论证及报批 由财政部门指导，实施机构组织法律、财务、造价等第三方机构对变更后的实施方案开展法律咨询、财务复核和造价审核；实施机构组织相关部门及法制部门对项目实施方案和PPP项目合同补充协议进行会审；财政部门会同实施机构组织法律、财务、技术、政策等专家对项目“一方案两评价”开展评审，通过后由财政部门批复项目变更后的“两评价”；项目实施方案及补充协议由实施机构报本级政府审核并批复。 （七）项目变更备案 项目扩建在履行前期立项程序及“一方案两评价”论证和报批程序后，由财政部门将项目变更全部资料报省级财政部门备案。省级财政部门组织相关专家对申报项目变更开展评审，通过后予以备案并公示。 （八）签署项目变更补充协议 在项目变更省级备案通过后，由项目实施机构与社会资本及项目公司共同签署经过同级法制部门审核通过的PPP项目合同补充协议，通过PPP变更程序将扩建部分纳入原PPP项目。 （九）项目扩建监理及跟踪审计选定 在扩建项目立项后，即可开展项目扩建监理及跟踪审计招标采购。由实施机构和项目公司按照招标采购法律法规共同采购和管理，费用计入项目扩建投资。 （十）项目扩建勘察设计及施工方选定 扩建工程应由项目公司作为建设单位履行招标程序。实践中，大部分社会资本认为扩建投资由其承担，项目建设如勘察、设计、施工、采购等也应由其直接承包，但是根据目前法律法规的规定，尚无法满足相应条件。 首先，从招标投标法律法规层面看，工程建设项目是否必须招标，主要取决于资金来源和项目性质。虽然项目公司为企业性质，但是由于是政企合作，财政预算资金将作为资本金投入，且有的社会资本本身就是央企或地方国企，故工程仍然必须进行招标；排除资金来源，大部分PPP项目为大型基础设施项目或公用事业项目，凡在《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》内的项目，都应招标。 其次，由于扩建工程投资人未经招标程序产生，即使社会资本具有相应资质，也不符合自行建设、生产或者提供条件。 最后，项目立项批复以及PPP项目合同一般都会约定扩建工程招标方式，实践中应按约定执行。 在项目变更补充协议签订后，项目公司即可开展扩建工程的勘察、设计、施工招标等工作。项目公司应按照政府投资模式负责工程建设招标采购和进场交易，并接受招标采购监督部门的监管。实施机构应按照项目合同和补充协议，严格监管项目公司招标采购活动，项目公司的采购文件和采购控制价应报实施机构审核。 四结论PPP项目扩建不同于政府投资项目和单纯的企业投资项目扩建，应重点做好三方面工作。 首先，应根据项目特点论证决定社会资本是否需要重新采购，一般情况下，应由原社会资本负责扩建。 其次，由原社会资本扩建的，应通过PPP项目变更程序授予原社会资本特许经营权，可以不重新履行采购程序。 最后，规范扩建执行程序。在政府方监督指导下，由项目公司履行建设主体职责，实施机构负责实施方案变更，将扩建内容与原PPP项目进行整合，重新测算财务指标和服务价格，并签订补充协议，执行扩建工作。 作者：杨学平 作者单位：泗洪县财政局（泗洪县PPP办公室） 来源：《招标采购管理》2023年第1期 |
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