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一、国内流域治理相关政策 近几年“水十条”、“河长制”等一系列切实有效的政策措施相继出台，充分彰显了国家全面实施大气、水、土壤治理三大战略的决心和信心，是党中央、国务院实施全面建成社会主义现代化强国、全面深化改革、全面依法治国的重要战略。  // 1、政策规划不断出台 2015年4月，国家颁布《水十条》，明确到2020年的目标和十方面具体措施，确定发展环保市场、建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制、实施湿地修复重大工程和制定实施重点流域水生生物多样性保护方案等重要改革举措。2022年1月国家发改委印发了《“十四五”重点流域水环境综合治理建设规划》规划范围涵盖了七大流域，近岸海域以及相关河湖，有效地指导各地建立项目库并开展重点流域水环境综合治理。2023年5月生态环境部等5部门联合印发《重点流域水生态环境保护规划》，明确到2025年全国地表水优良水体（Ⅰ—Ⅲ类）比例达到85%，较2020年提高1.6个百分点，水环境质量保持持续改善势头。 // 2、财政支持力度不断加大 2016年12月财政部联合环保部、发改委和水利部发布《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，旨在更好的运用经济杠杆进行环境治理和生态保护，形成流域保护和治理的长效机制，对具备突出生态价值的重点流域给予资金支持。2018年财政部的财预〔2018〕19号文件再次强调通过统筹一般性转移支付和相关专项转移支付资金，建立激励引导机制，明显加大对长江经济带生态补偿和保护的财政资金投入力度 一系列的政策组合拳和相关法案如《新环保法》、《中华人民共和国环境保护税法》的出台带动了十四五环保产业的蓬勃发展。如何对国家和各部位政策法规进行精准解读，把握国家政策导向，提高敏锐度将成为流域治理企业在未来发展中的核心竞争力之一。 二、国内流域治理现状  党的二十大报告明确提出，统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理，基本消除城市黑臭水体。流域治理已经成为我们国家环境治理工作的重点并呈现以下几个特点。 一是“十四五”期间，流域水环境治理上升到前所未有的高度。自20世纪90年代开始，我国就开始开展流域水污染防治工作。“十一五”期间，国家成立水体污染控制与治理科技重大专项，选择“三河三湖”(淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池)、三峡库区、南水北调沿线等典型流域，以“控源减排”、“减负修复”、“综合调控”为技术路线，陆续投入300多亿元，开展水污染控制与水环境保护的综合示范，以提高我国流域水污染防治和管理技术水平。 二是随着吸引社会资本进入环保建设的提出，由大型水务企业以PPP模式承接一片区域甚至整个城市的水环境进行综合治理正在成为趋势。据不完全统计，2012年到2017年，已完成及正在执行的水环境综合治理PPP项目有94个，总投资额达2090亿元。进入2020年，环保+PPP有了新范式。一方面，作为健全市场化投融资机制的有效途径，决策层近期不断发出积极信号。按照问题导向和目标导向，多部门从多方面进行监管和扶持PPP模式的市场环境。另一方面，涉水类PPP项目入库情况仍保持了较为稳健的增长态势，涉水项目占比达到列入清单的生态环保类项目的74%左右。这意味着，水环境治理PPP项目得到进一步推广应用的同时，环保企业也将迎来更多开拓市场的机遇，倒逼其强化内功从而实现“涅槃”之变。 三是央企、国企、上市大型民营企业成为流域水环境治理项目的主导企业。目前参与流域治理的企业类型主要可以分为三类。 第一类是央企，以中电建、葛洲坝、中电、中铁为主，这些企业侧重于施工本身，以施工的形式参与到流域治理的项目中来，方案设计、运营等环节委托设计院、规划院及民营企业。大型央企具备资本实力强、跨区域资源整合及运作协调能力强的优势，当前在大范围流域治理领域发挥重要作用。该类公司主要通过和地方政府成立流域类合资公司，布局当地流域治理市场。以永定河流域治理为例，由京津冀晋四省(直辖市)人民政府和中国交通建设集团共同出资组建永定河流域投资有限公司，通过市场化运作，串联整个流域的治理。 表1 央企控制下的流域公司示例  第二类是国企，国企参与流域治理的企业分为两大类。一类是以北排、首创、北控等为代表的传统的水务公司，强项是水务的投资与运管。该类公司主要通过与施工/运营单位或当地政府平台合作参与水环境综合治理项目。北京排水集团参与的南宁市竹排江上游植物园段(那考河)流域治理PPP项目，以及北控水务参与的洛阳市洛河水系水环境综合治理PPP项目等； 一类是以深圳水务、重庆水务等为代表的地方水务平台，强项是具有本地水务运营治理经验优势。该类公司依托本地政府平台，单独成立流域公司或与区属水务平台成立合资公司推进对地方流域治理逐步统一的步伐。例如深圳水务集团，通过对光明区光明排水公司增资扩股，组建新的合资公司-深圳市光明区环境水务有限公司，对区内深圳市深水光明水务有限公司、深圳市深水光明水环境有限公司、光明排水公司三家企业供水排水资源有效整合。提升区水务设施管理水平，实现光明区供水、雨水、污水“三水共治、三管合一”和水环境“长制久清”，形成区水务事务一体化运营管理的良好发展局面。 表2 国企及国企控制下的流域公司示例  目前，国企是当前流域水环境综合治理的主导力量，各地开始尝试新建流域治理公司，开展流域一体化治理模式探索，并下探到市级、县级还有区级，国资在地方流域治理中的力量越织越密。 第三类是上市的大型民营企业，这又可以分为2种，其中第1种是以传统水务切入的碧水源、桑德、博天环境为代表，第2种以景观设计和建设为强项的东方园林与铁汉生态为代表。大型民营企业主要依靠自身在单项技术或单项服务领域的优势，联合市场上强力央企或国企，共同参与流域治理项目。该类企业以项目为依托，与合作伙伴成立项目公司开展流域治理公司，基本不成立独立的流域治理公司。 表3 大型民营企业示例  由于流域治理的综合性要求高，同时具备强烈的地域色彩，仅具备单项领域优势的民营企业很难在流域治理领域长期占据主动地位，加之2018年环保产业“暴雷潮”正式来袭，使得民营环保企业开始逐渐陷入低潮，大量民营环保企业开始走上混改道路，期望以引进国企战投伙伴焕发新生。以碧水源为例，公司2019年引入中交集团全资子公司中国城乡战略伙伴，与中交集团强强联手，协同发展。到2021年，中交集团、中国城乡完成了对碧水源收购和定增股份成功上市，从此，碧水源正式加入了中交体系、进入了国资央企梯队。碧水源成功实现深度对接资本市场，借助中交集团业务项目渠道，进一步提升业务实力。 三、流域公司的构建及功能定位 流域公司的构建以政府为主导，企业为主体，遵循市场化运作规律，统筹集中使用中央及地方政府用于流域治理的财政资金，并通过银企合作和产业开发解决剩余资金需求。其功能定位概括如下：  // 1、确立流域公司的主体地位 鉴于流域治理为社会公益事业，流域公司肩负流域范围内综合治理主体责任。流域公司为独立法人，职责明确，资源资产管理界限清晰，自主经营，自负盈亏，按市场化机制履行政府公共职责，在流域综合治理中发挥核心作用。 （1）地方政府明确授权流域公司负责全流域全过程综合治理，具体包括规划设计、投融资、工程实施、资源开发管理、国有资产保值增值等工作； （2）流域综合治理过程中，流域治理工程实施者、资产所有者、资源经营管理者高度统一，实现流域空间治理权、增量资产所有权、相关资源开发（使用）权三权合一； （3）政府与流域公司职责界限更加清晰，流域公司完全承担流域治理职责，政府作为公共利益代表负责监管监督，避免流域治理过程中责任不清、相互推诿等现象； （4）流域公司发挥流域治理开发平台作用，统筹政府、市场和社会资源，实现综合效益最大化。 // 2、坚持以流域为对象的治理思路 流域是一个相对独立的自然地理系统，以水系为纽带，将系统内各自然地理要素连结成一个不可分割的整体。受行政区划影响，流域被人为划分为不同的区块，各自为政，割裂了系统内部要素的自然联系。流域治理需打破传统的区块治理模式，以流域为对象，统筹流域上下游、河道内外之间水资源平衡，突出不同区段景观特色，确保实现“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”的治理目标。 （1）从全流域角度考虑水资源平衡，合理分配上下游水资源，打造区段典型自然景观，确保流域治理目标实现； （2）从全流域角度制定治理规划，以问题为导向和以功能目标为导向相结合，统筹山水林田湖草综合治理，实现全流域治理开发一盘棋； （3）从全流域角度统筹发展空间，配置基础资源，实现资源资产化，为流域公司可持续发展奠定基础； （4）从全流域角度统筹使用政府公共资金，避免行政区域各自为政，确保公共资金使用效益最大化。 四、流域公司的投融资模式创新 政府为流域公司匹配优质资源，嫁接优质社会资本，提升资源资产价值，从全流域全生命周期尺度上实现流域治理投融资平衡，形成投资一体化带动流域治理一体化的新机制。具体如下：  // 1、构建投资治理一体化运营模式 投资治理一体化，是指工程投融资方与流域治理组织方是同一个经营主体，即由同一市场主体负责流域治理工程的资金筹集和工程实施组织，但以投融资平衡为突破口，解决流域治理资金缺口为先决条件，“投、建、管、运”一体化推进治理工程实施落地。 对于流域综合治理工程来说，流域公司作为独立法人单位，依托政府赋予的基本职责，发挥公司平台优势，以流域治理为目标，以创新投融资模式为突破口，解决治理工程资金需求，以此为基础，组织开展治理工程的施工建设和后期运营管理，实现“投资一体化带动治理一体化”。同时，流域公司发挥平台优势，促进资源资产化，通过公司所属资源资产经营获得稳定收益，确保投资治理一体化可持续推进。流域公司投资治理一体化运营模式的关键点主要有： （1） 流域公司作为平台公司，肩负投融资和工程组织双重职责； （2）流域公司为完全独立公司，自主经营，自负盈亏，不依附于任何政府或部门； （3）政府赋予流域公司空间治理权、相关资源经营权、增量资产所有权，权限界限清晰，确保公司具有较强的自我发展能力； （4）公司必须在投资治理过程中，实现资金自平衡，并不断发展壮大，扩大公司资产资金规模，进一步增强公司流域治理能力。 // 2、实现全流域全生命周期投融资平衡 实现投融资平衡是实施工程项目的基本要求和前提条件。大江大河流域治理是一项长期艰巨的公益性事业，资金需求量大，治理周期长，投融资平衡难度大，如果采用传统以具体工程项目为对象的投融资平衡方案，很难实现治理目标，也极大地限制了社会资本参与流域治理工程的热情。流域治理摒弃传统以具体工程项目为对象进行投融资平衡的思路，而是立足全流域从工程项目全生命周期范围内实现投融资平衡，即从更大的空间、更长的时间尺度上实现投融资平衡。 （1）在全流域范围内配置湿地公园、新增建设用地甚至经营性房产等优质资源资产，经营性收益用于平衡流域治理资金需求。例如，河北省张家口市将官厅水库经营权划拨给流域公司，与优质社会资本联合开发，获得经营性收益；由于开展流域治理工程，北京市域范围内部分原泄滞洪区可改造为建设用地，新增建设用地所有权、经营权属流域公司，用于各省（市）发展高新产业，流域公司获得土地增值收益。建设用地指标由流域相关省（市）调配，充分发挥京郊土地高价值优势，打造流域相关省（市）高新产业发展窗口和高地。 （2）将流域治理资金需求纳入流域资源资产运营管理全生命周期范畴，适当拉长资金平衡计算期。例如，永河流域投资有限公司是永定河流域综合治理与生态修复的主体，永定河流域治理资金缺口约60%，由永河流域投资有限公司融资解决，需实现投融资平衡。永定河流域治理属纯公益性事业，治理项目自身很难产生经营性收益，无法实现项目自身资金平衡。因此，必须依靠中央政府及沿线政府授权流域公司的资源资产经营权、开发权，通过全生命周期的经营性收益来平衡流域治理缺口资金及融资成本，是在更长时间尺度、更宽泛收益渠道的基础上实现资金平衡。 （3）成立流域公司，集中负责全流域生态治理和资源资产经营开发，实现全流域统一生态治理、统一资源资产经营开发，为实现全流域全生命周期投融资平衡创造基础条件。由流域公司统一负责流域治理的投融资、工程组织实施、资源资产经营开发，统筹各方资源资金，是实现全流域全生命周期投融资平衡的关键。 五、流域公司的可持续经营 流域公司是一家完全独立公司，不像传统政府平台公司依附于某级政府，只有实现流域公司自身的可持续发展，才能确保流域治理的高效稳步推进。流域公司推行投资治理一体化运营模式，不仅承担流域治理任务，而且开展资源资产经营，确保国有资产增值增收，因此流域公司不仅仅是一个工程公司、项目公司，更应该是一家具备资源资产管理、投融资等功能的平台公司。 其逻辑关系是：公司承接应由政府承担的流域治理职能，政府给予公司治理权和相关资源经营权，公司利用平台优势自主筹集资金（包括政府财政资金），并通过治理工程实施、相关资源资产开发经营回收资金，实现资金闭环。在资金流闭环中，流域公司逐步扩大现金流规模和资产规模，进一步提升流域公司投融资能力，由此流域公司在流域治理过程中发展壮大，并有效实现流域治理目标。流域公司的可持续经营还可从以下几个方面入手： // 1、创新设计融资模式 充分利用金融政策，灵活运用融资工具，确保融资规模，降低融资成本。一是股权融资。发挥资产优势，采取资产证券化手段引入股权投资。探索建立永定河流域治理基金。二是债权融资。用好用足各类银行政策性贷款，积极发行企业债、项目收益债等融资产品。三是项目融资。借鉴PPP理念，探索采用BOT、ABO等模式，引进社会资本。 // 2、利用沿线土地开发提高流域公司收益水平 流域治理将极大改善沿线生态环境，提升沿线土地价值。充分利用土地升值收益，解决流域公司融资本息的偿还问题。土地来源主要有三个渠道：一是未利用的河滩地。在保障防洪及生态功能的前提下，利用河滩地、泛洪区用地，采用“平战结合”模式实施低影响开发，发展体育休闲产业。二是功能替代释放的蓄滞洪区用地。通过优化工程规划和洪水调度方案，在满足防洪能力不降低的条件下，经水利部门同意，释放部分蓄滞洪区用地，授权流域公司实施开发。三是政府指定的建设用地。地方政府结合城镇化规划，将河道沿线、湿地周边、水库周边建设用地划入流域公司，由流域公司按地方政府要求实施开发。 // 3、优化利用水资源费部分收入补偿运行养护资金 确保流域综合治理和生态修复成果持续发挥，需要持续稳定的养护投入机制。考虑保障生态用水同时实现了地下水的回补和涵养，既改善了河道生态环境，又储备了战略资源，从实质看是恢复河道沿线的“水银行”功能。沿线地方政府要稳定既有水利工程管护资金渠道，并从水资源费收入中划转一定比例的资金保障生态用水费用，彻底解决流域管理养护费用来源问题。 // 4、探索建立全流域统一产权制度的方法路径 建立全流域产权统一管理制度，通过适度开发和综合经营，解决流域公司的长远发展问题。总体方案确定的建设任务完成后，新增资产直接划归流域公司所有。现有水利、林业资产及设施，采用改制、划拨、委托管理等多种模式，由流域公司协商沿线政府分类分期划转，逐步实现全流域统一管理。 // 5、探索打造流域综合经营管理的机制平台 流域公司在保障生态资产保值和生态、防洪安全的基础上，可在总体规划及法律法规的指导下实施综合经营和开发，发展绿色生态经济，践行“绿水青山就是金山银山”理念，形成流域治理带动生态资源开发，开发反哺治理的良性局面。 一是水权交易。按照河流流域水量分配方案，采用合同节水等手段推进农业节水改造和产业结构调整，利用节约的水量实施水权转让获取部分收益。 二是林权交易和碳汇。结合河道生态治理建设大尺度森林公园，并赋予流域公司对沿线林地占有、使用、收益、流转及经营权抵押权能，同时通过碳排放权交易实现收益。 三是生态补偿机制。落实国家有关政策，逐步建立河流流域水量水质货币补偿机制。 四是多种经营。以良好的生态环境为基底，配合地方部分产业业态、产业功能的疏解转移，着重开展休闲健身、科普宣教、购物游乐等旅游方式，配套建设大型游乐场、休闲商业综合体、康养疗养等设施，实现生态空间与产业空间融合发展。  |
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