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作者：潘波 本文删减版载《法治时代》2023年第6期 一、城市的含义 “城”字用法早已有之，古代王朝国都、诸侯封地、卿大夫采邑等都有四周用作防守的墙垣，内称城、外称郭，如《管子·度地》曰：“内为之城，城外为郭”。在此基础上，城还引申为城墙、城墙以内的地方，如长城、城池，以及唐张继《秋思》曰：“洛阳城里见秋风，欲作家书意万重”。 “市”本义是临时或定期集中进行交易的场所即市场，如《周礼·地官》曰：“大市，日昃而市，百姓为主；朝市，朝时而市，商贾为主；夕市，夕时而市，贩夫贩妇为主”；《说文解字》曰：“市，买卖所之也”。后引申为人口密集、工商业及文化发达的城镇，如唐温飞卿《途中偶作》：“鸡犬夕阳喧县市，凫鹥秋水曝城壕”。辛亥革命后，“市”开始成为地方治理和行政区划中的重要制度，新中国成立后沿用了市制。如根据《宪法》第三十条，我国的市有直辖市、市，直辖市和较大的市分为区、县。在实践中，市的类型有直辖市、设区的市、县级市。这主要强调了“市”作为行政区划上的意义。而随着经济社会发展衍生出来的“副省级城市”、“计划单列市”，则更强调其在政治、经济方面的地位。 古代汉语里的“城市”与现代用法有一定相似之处，都指人口集中、相对繁华的区域。如《韩非子·爱吕》曰：“是故大臣之禄虽大，不得藉威城市”；北宋苏轼《许州西湖》诗曰:“但恐城市欢，不知田野伧。”在现代社会，“城市”是兼有经济、地理、行政区划等多方面意义的概念，一般是指工商业、交通运输较为发达，非农业人口相对集中的地方，通常是周边地区的政治、经济、文化中心，拥有一定的住房、交通、卫生、市政设施、商品生产流通系统。城市是党政机关日常工作中的关键词，也是不少法律法规和政策文件的调整对象，在不同形势和条件下，其范围还有所区别。
二、城市的范围 考察城市的范围，不可避免地涉及“城市”与“市”的关系。两者在概念、范围、内涵等方面都存在一定交集，但不能简单划等号。如《宪法》第十条第一款和第二款分别规定：“城市的土地属于国家所有”；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”以北京市为例，按照《宪法》的上述规定，整个北京市的土地，包括城市的土地、农村的土地和城市郊区的土地。实践中，“城市”的范围主要是指城市建成区，也就是行政区内已成片开发建设、非农业生产建设用途、具有基本市政公用设施的区域；该区域可能在直辖市、设区的市、县级市里，也有可能在县和镇里。如《重庆市养犬管理条例》第四条规定：“本市实行养犬分区管理。区县（自治县）城市建成区为重点管理区，区县（自治县）城市建成区以外区域为一般管理区。城市建成区的具体范围，由区县（自治县）人民政府确定并向社会公布。”我国现行法律法规和政策文件，大多是将作为经济、地理概念的“城市”，与作为行政区划概念的“市”混搭在一起使用，主要有3种用法。 （一）将“城市”等同于作为行政区划的“市”。如《历史文化名城名镇名村保护条例》第二十八条规定：“在历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内，拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门批准”。在该条款中，城市与县是并列关系，这里的“城市”包括直辖市、设区的市、县级市等各类“市”。从立法科学规范的角度来看，此处“城市”改为“市”似更为准确。 （二）“城市”仅是指“市”的城市建成区。如《城市民族工作条例》第二条规定：“本条例所称的城市，是指国家按照行政建制设立的直辖市、市。”从字面上看，该条例将“城市”等同于作为行政区划意义上的直辖市、市，但结合其“加强城市民族工作”的立法目的以及实际情况，这里的“城市”主要是指直辖市、市内的城市建成区，也就是其辖区内乡村之外的区域。从实践来看，该条款中“城市”的范围实际上已经包含市县镇的城市建成区。再如，《城镇土地使用税暂行条例》第二条规定：“在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税”；该条例第四条还针对大城市、中等城市、小城市、县城等不同区域单位，设定了土地使用税年税额。据此，该条例中“城市”的范围也仅是指各类“市”的城市建成区，市辖区域内的农村地区则不按此条例规定的标准收税。 （三）“城市”包括市县镇内的城市建成区。这是目前多数法律法规和政策文件中城市的范围。主要原因是随着城市化进程加快，越来越多的县、镇具备了原来主要由城市所承担的功能，法律法规调整的、以城市及相关元素为对象的内容也适用于镇，包括土地开发、市政建设、社会保障等方面。如2002年原建设部发布的规章《城市绿化管理办法》第二条规定：“本办法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”由于镇一般都在市或县辖区域内，所以这里的“城市”可以理解为市县镇的城市建成区。再以社会保障领域为例，根据《城市居民最低生活保障条例》第四条关于“县级人民政府民政部门以及街道办事处和镇人民政府负责城市居民最低生活保障的具体管理审批工作”的规定，以及2007年原建设部等9部门联合印发的规章《廉租住房保障办法》第二条“本办法所称城市低收入住房困难家庭，是指城市和县人民政府所在地的镇范围内，家庭收入、住房状况等符合市、县人民政府规定条件的家庭”的规定，我们可以看出，上述法规、规章里“城市”的范围包括市县镇的城市建成区。 三、与城市有关的概念 （一）城镇。在法律法规和政策文件中，“城镇”的用法更为普遍，一个重要原因是其范围更加明确，即包括市县镇的城市建成区。我国在经济社会发展统计工作中，使用的是“城镇化率”概念。根据国家发展改革委的数据，2021年中国常住人口城镇化率达64.72%，户籍人口城镇化率提高到46.7%。党的二十大报告也使用了“城镇化”的表述，并强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。再如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条明确，该条例中的“城镇国有土地”是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地。笔者认为，只要是调整内容涉及县和镇城市建成区的法律法规、政策文件，应当尽量使用“城镇”而非“城市”的表述。在这方面，有些制度规定的表述就较为科学和规范。如《宪法》第八条规定：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济”；《陆地国界法》第四十三条：“国家支持沿边城镇建设，健全沿边城镇体系，完善边境城镇功能，强化支撑能力建设”。上述条款用了“城镇”而非“城市”的表述，这是准确且符合实际情况的，也充分体现了镇在基层经济社会发展、强边固防等工作中的重要地位和作用。 （二）乡村。与城市相比，乡村的范围相对明确，两者之间基本不存在交集。以《乡村振兴促进法》为例，该法第二条规定：“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等”。相似的例子，还有《道路运输条例》第五条规定：“国家鼓励发展乡村道路运输，并采取必要的措施提高乡镇和行政村的通班车率，满足广大农民的生活和生产需要”。结合《城市道路管理条例》第六条关于“县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”的规定以及交通运输工作的实际情况，乡村道路一般不包括市县镇内城市建成区的道路，而后者一般归类于“城市道路”。 （三）街道办事处。近年来，街道办事处在城市基层治理中的地位日益突出，新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政处罚法》都增加了跟街道办事处有关的条款。目前，法律法规对街道办事处的规定不尽一致，主要有两种模式。一是明确街道办事处在“城市”里。其渊源是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十五条，即“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。根据该条款，街道办事处是市辖区政府或县级市政府的派出机关。据此，多部法律出现了“城市街道办事处”的概念。如《消防法》第三十二条规定：“乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作”。二是只规定街道办事处，而没有“城市”二字。随着县域经济社会发展进入快车道，不少县政府设立了一个或若干个街道办事处作为其派出机关。因此，近年来新制定或修订的部分法律法规使用了“街道办事处”而非“城市街道办事处”的表述。如2021年修订的《行政处罚法》第二十四条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估”。值得注意的是，2022年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三、四款分别规定：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”：“县、自治县的人民代表大会常务委员会可以比照前款规定，在街道设立工作机构。”这虽然没有直接涉及作为基层政府派出机关的街道办事处，但实际上也是对县里设立街道并成立相应的国家机关予以认可。从这个角度理解，如将目前《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八十五条的相关表述修改为“市辖区、不设区的市、县人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”，似更符合实际情况。
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