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简易程序是行政处罚的三种处罚程序之一，也是最简洁、方便、高效的程序，被各地执法单位广泛应用于处理部分轻微违法行为，但是关于该程序的作用，不少地方都出现了重前端应用，轻后端管理的情形。《行政处罚法》第52条规定：执法人员当场作出的行政处罚决定，应当报所属行政机关备案。而实际上，不少地方在“备案”方面并未严格落实，同时对“备案”的认识也存在不清晰的情况，特别是对“备案”是否需要进行内部审查，目前尚未见到相关规定，由于对行政处罚决定备案涉及到行政机关的内部监督以及简易程序和普通程序的转换问题，因此，有必要对“备案”做进一步的分析。 关于上述“备案”的性质，目前存在一些不同认识：有的认为这里的备案就是将案卷材料上交所在行政机关进行归档的行为，执法人员上交材料，行政机关负责备案的人员接收材料，这样备案就完成了；还有的认为，不能将备案的内容仅限定前述的交材料和收材料，还应该要丰富收材料的内涵，对收上来的材料进行审查；即使是赞同审查的部分人士也持有不同的观点，有的认为只要形式审查即可，无须实质审查，有的认为不但要形式审查还要进行实质审查。上述这些观点都有各自的理由，那么究竟那种认识才是正确的？ 关于备案的性质，已经存在大量的研究成果（如：秦前红的《备案审查制度四十年》、王青斌的《行政备案职责的理论证成与体系构建》、张平的《行政备案制度研究》），笔者由于能力所限，不做进一步分析。在上述研究成果的基础上，笔者对本文所讨论的通过简易程序所做出的的行政处罚决定的备案做简要分析。 1、根据李平等人的《行政备案制度研究》，备案可以分为内部备案和外部备案两种。内部的行政备案，即下级行政机关向上级行政机关报送与行政管理有关的材料，上级行政机关对报送材料进行审查，以便及时发现和纠正下级行政机关违法、违纪行为的一种内部公务行为。外部的行政备案，是指行政相对人依法向行政主体报送与行政管理有关的信息情况，行政主体进行整理、归档备查的一种外部行政行为。从上述定义可以看出，通过简易程序所做出的行政处罚决定的备案与内部备案的概念有些相似，但是又不完全相同，它是行政执法人员将执法材料报送其所在行政机关的行为，但是这仅仅是同一个行政机关内部的材料整理、存档，不存在上下级行政机关之间的审查关系；同时这是一种必须完成的工作，不存在可选择性，而上下级行政机关之间的内部备案行为存在一定的选择性，并不要求下级所有的行政行为都要向上级机关备案，只有符合一定标准的才应该向上级机关备案。因此，通过简易程序所做的行政处罚的备案更像是一种纯内部行政管理行为。 2、行政机关是否需要对通过简易程序所做出的行政处罚决定的备案进行审查？笔者认为是需要的，而且是应该的。简易程序与普通程序、听证程序的直接区别在于行政机关对于执法人员的执法过程控制程度不同，在普通程序和听证程序中，执法机关全程参与了执法过程，通过立案审批、处罚告知审批、当事人的陈述和申辩，听证程序、行政处罚决定审批等内部审批环节，严格控制了案件的全部过程，而在简易程序中，除了“备案”环节外，行政机关（此处是将行政机关和行政机关的代表——执法人员分开来看）全程都没有参与执法过程，这样就无法对相应的行政处罚案件进行监督。因此，在“备案”中增加审查程序，可以有效的对简易程序的案件进行监督，防止执法人员执法不规范造成一些不利后果，同时这也是有利于案卷的归档管理。 3、如何对通过简易程序所做出的行政处罚决定的备案进行审查？关于对该“备案”的审查，上文已述，目前存在两种不同的认识。对属于上述两种不同的认识，笔者认为应以形式审查为原则，实质审查为例外。也就是对于执法人员上交的案卷材料，行政机关应根据全部进行形式审查，确保在形式上，案卷材料齐全，并进行登记存档。当前部分地方由于硬件条件所限，简易程序的行政处罚案件尚未实现全流程电子化，而只能通过纸质材料开展工作，加之部分执法人员对于案卷制作重视程度不足，导致在部分地区出现了简易程序的案卷仅有一份行政处罚决定书的情况，这显然不符合法律的要求，同时对于这类材料不齐全的案件，也给后续的执行留下了很大的隐患。在形式审查中，笔者认为对于以下几种情形的案件应主动进行实质审查： （1）涉及法人为行政相对人的案件。其原因在于，以法人为行政相对人的案件，一般需要弄清楚是个人行为还是单位行为，这需要进一步的调查才能搞清楚；另外当前不少地方都出台了大量的涉企轻罚免罚清单，如果相应案件中的违法行为属于法人行为，也应该进一步的调查，以确定执法人员所处理的违法行为和轻罚免罚清单中的违法行为是否具有契合性，以便于作出相应的处罚决定，这些都需要深入的调查才能搞清楚，因此如果通过简易程序进行处罚，行政机关应该采取实质审查的方式对案件进行监督。 （2）行政相对人未当场履行行政处罚决定的。其原因在于，简易程序处罚较轻，即使是罚款的处罚，金额也较低，且规定符合一定标准的可以当场收缴，一些地方甚至对于罚款处罚的还制作了专门的电子缴款程序，总体上较为方便，且争议不大。此时如果行政相对人没有当场履行的，很有可能是对处罚决定不服，同时这也有可能涉及后续的强制执行问题，因此行政机关应该及时主动进行实质审查，以便于尽早掌握案件全部情况。 （3）案卷材料不齐全的。其原因在于，在形式审查中，如果案卷材料不齐全的，很有可能整个执法过程都存在问题，特别是一些简易程序中只有行政处罚决定书的，连证据材料都缺失的，此时对此类案件进行实质审查有助于强化内部监管，消除潜在的执法隐患。 |
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