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虚假登记“撤销难”问题简析 在商事制度改革中，市场监管部门按照党中央、国务院改革方针，不断创新举措，持续开展了“实缴改认缴”“前改后”“一照一码”“多证合一”“证照分离”“双随机、一公开”“简易注销”“全程电子化”“压缩企业开办时间”“企业注销便利化”等多项改革措施。随着商事制度改革不断深入，市场准入门槛大幅降低，涉企证照大幅精简，登记注册便利化改革取得突出成效，人民群众投资创业热情得到极大激发，市场主体数量呈现“井喷式”增长。为打造经济新引擎、催生发展新动力夯实了微观基础。新增市场主体活跃度持续提升，促进了产业结构调整，对扩大就业发挥了重要支撑作用。 自商事制度改革以来，我国商事主体迅猛增长，但市场主体数量发展的背后还存在不和谐的音符，一些不法分子利用国家简政放权的政策，冒用他人身份骗取登记，让群众“身在家中坐，照从天上来”，不明不白成了股东，其中涉及到拖欠债务、逃避税收的一些案例还让无辜群众进了“黑名单”“失信人”，严重影响人民群众切身利益。 2019年，央视《焦点访谈》栏目播出了三期“被老板”节目，让这一问题浮出水面。央视反复提出疑问——“被股东”撤销难，到底应该谁来管？在节目中，央视记者虽深入采访了多方当事人，但仍显隔靴搔痒，未曾触及问题核心。因此，笔者尝试对“撤销难”的成因和解决简单分析。 一、“被股东”的成因 关于“被股东”，社会群众、新闻媒体等普遍认为是登记审查不当导致，认为其根源在于登记机关的行政行为，其实这种是典型错误认知。实际上，其原因在于行政许可的性质决定其不能识别违法犯罪行为。 改革开放以来，国家为提高行政许可效率，出台了在包括商事制度改革在内的多项改革措施。“形式审查”和“委托办理”原则自2004年《行政许可法》出台以来即被法律确立，在各类行政许可行为中均采用这一原则。该原则一是解决“办事难”。让符合条件的申请人不再受到法定条件之外的刁难，二是解决“办事慢”。要求许可机关对“材料齐全、符合法定形式”的申请当场作出决定。三是解决“谁担责”。规定申请人对材料真实性负责，出现问题由申请人承担责任。四是解决“效率低”。不用全体股东或法定代表人全部亲自到现场办理，只要书面委托一人办理即可。这样的法律规定实际上是从假设每个申请人是坏人到假设每个申请人是好人的重大转变，是从层层设卡、步步审查到符合条件即准入的重大转变，是国家惠民利企改革精神的具体体现。无论在何种情境下，都应当在法律框架内解决问题，不能对党和国家的大政方针加以质疑。 依据我国法律规定，登记环节审查的对象是申请材料是否齐全，材料内容是否符合法定形式，而材料背后的行为是否违法属于监管、执法、司法范畴。除非提交材料明显虚假，登记机关不能随意启动实质审查程序，否则就会出现审查扩大化风险，重蹈“办事难”覆辙。 事实上，在具体的登记工作中，各地登记机关通过严格审查，已经识别并制止了大量虚假登记行为，但限于法定职权，做不到完全防范。在媒体报道的诸多案例中，具备一定专业知识的违法犯罪分子往往可以很容易地制作出完全符合法律规定的申请材料，这些不法分子利用他人身份，提交虚假书面承诺、虚假任职文件办理登记，造成了“被股东”现象，让登记机关没有合法理由启动实质审查，甚至具有完善侦查手段的公安机关也很难判断。 要求登记机关完全事前识别违法犯罪行为并不予登记与要求交警部门识别驾驶员可能违章，制止其驾车上路一样，是不可能实现的。而这种违法犯罪行为和危险驾驶、盗窃、伤害等常见犯罪行为一样，都无法事前完全预防，只能事后制裁惩戒。 二、“撤销难”的缘由 既然从法律规定和工作实际上，都不能事前制止全部虚假登记行为，那么是权益被侵害者是否可以通过合法途径寻求救济？答案是肯定的。 具体到“撤销难”的情境下，“被股东”的受害人很难查找证据举证其被侵害的事实，因此各有关部门应当分工合作，主动担当，为公民主张正义。但在实际工作中，仍存在较多难点。 一是市场监管部门和税务部门同样采取“形式审查”与“事中事后监管”模式，在处理“撤销难”问题上也存在同类困难。基于信赖保护原则，两部门对当事人提出因“被股东”的撤销营业执照或免除欠税的诉求均无法仅凭当事人陈述或不在场证明、身份证补办手续等做出决定。即使是在法院裁判中，只有这些证据的当事人也多有败诉。而凭何种证据、按照何种程序作出撤销营业执照或撤销欠税，法律法规均没有明确规定。 两部门在职权内也很难调查认定“被股东”的事实，还要防范“真股东”假称“被股东”逃避税收和法律责任，而难以认定的关键在于两部门没有侦查权，只能在职权内进行有限调查，缺乏有效手段查证冒用身份的法律事实。而冒用身份属于违法犯罪行为，理应由具备职权和手段的公安机关作出结论。 二是公安机关缺乏处理“被股东”问题的机制与能力。在媒体报道中，一些公安同志也存在前文所述的错误认识，认为登记机关或税务机关未识别出违法犯罪人员的后果应当由两部门自己解决。这种认识只看到表面现象，忽视了根源的违法犯罪行为，割裂了国家机关应当共同维护公民权益的基本义务，存在部门主义思维。还有的基层公安部门受理了报案，但因各类原因很难破案。在实践中，公安机关仅对涉及巨额虚开等社会危害性较大的少数案件立案侦查。可见，公安机关在“被股东”问题的解决上并未形成统一认识和完善的处理机制。 笔者认为，公民权利受国家保护，国家机关应当依照部门职责范围，维护公共利益和社会秩序，保护公民合法权益，惩办违法犯罪。“被股东”并非哪个部门的问题，而是需要多个部门协作解决的社会问题。解决违法犯罪事实认定这个关键堵点，将对解决“撤销难”问题起到极大的促进作用。 三、“如何管”的做法 “被股东”的根源是民事侵权，是违法犯罪分子侵害了当事人的人身权利，人身权利不以财产度量，但被侵犯后往往会对被侵害人造成严重后果。 党的十九大报告指出：“我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好的生活。”冒用他人身份信息这种严重侵害人民群众人身权利的违法犯罪行为，理应立即查处，严加惩戒。 笔者认为，解决“被股东”问题，应当多个部门坐下来共同协商，各司其职、各尽其责，立足人民群众利益，紧密合作，形成解决问题的高效机制，建成群众寻求救济的便捷路径。 要解决“被股东”问题，一要依法依规、完善制度。针对目前法律法规层面没有具体规定的现状，一些省市已经出台了相关文件，在法律框架内对撤销登记作出了具体规定，国家市场监督管理部门也早已作出动作，经过认真研究，广泛征求各方意见，出台了撤销登记的相关规定。既明确了群众的救济路径，也让行政机关的行政行为有章可循。二要提高认识、敢于担当。在登记机关内部，撤销登记作为行政许可的纠错行为，一直以来参照行政处罚处理，由执法部门调查决定，但全国人大在2017年明确答复撤销登记不属于行政处罚，造成原有制度无法继续执行。与此同时，各地均出现了虚假材料骗取登记事件。目前，基层市场监管机关一线人员严重不足，办件数量是商改前的若干倍，加之登记服务深度拓展、服务项目大量增加，登记窗口人员却未同步增长。信用监管条线同样存在这样的情况，除了原有的企业监管职责，改革中出现新的监管问题多由信用监管部门承接，2014年信用监管部门成立时也确定了其承担“被股东”等问题的处理职责。但多数地方的信用监管部门只有两三人，还有不少地方没有成立信用监管科室，甚至没有专职人员，更难以开展工作。面对新形势下的新问题，基层市场监管机关应当从工作实际出发，增加一线登记、监管人员，建立新的工作模式。在机构改革已然完成的情况下，人员不足不应该是工作不开展的原因。这一问题很难由单一条线处理，可以采取登记窗口受理、监管、执法等科室调查认定、登记窗口作出撤销决定的模式。其中涉及违法的由执法部门依法处罚，涉及犯罪的移交公安部门处理。这种模式符合专业化监管的原则，也不影响当前机构设置。三要立足职能、紧密合作。在行政机关职权范围内能解决的，直接予以调查认定。行政机关解决不了的，由公安机关深入侦查，取得证据。涉及民事纠纷的，由人民法院依法裁判。登记机关可以依据公安、法院的生效文书，依法撤销登记。四要双管齐下，打击违法。现行法律法规中，登记机关对冒用身份骗取登记的公司有处罚依据，但对提交虚假材料骗取登记的人员没有处罚措施，涉及违法犯罪的，公安机关可以承办，但情节轻微，不能拘留或判刑的会逍遥法外。 维护市场秩序一方面是保护合法，一方面是打击违法，笔者认为，应当建立对相关人员的惩戒机制，由市场监管、税务、金融等各个部门实施联合惩戒，对其民商事行为加以限制，让提交虚假材料的人员“一次失信、处处受限”。 |
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