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【本期推送安喆翰同学写的课程论文《建国初期山东土地文书和几个相关问题的初步研究》。安喆翰同学是劳动人事学院2022级本科生，2023年春季学期选修了中国土地问题专题课程。】 一、引言 地契和土地所有证是中国农村土地改革后，由人民政府经证填发的两种土地文书，可以说是中国土地政策变化最直接的见证者。五十年代初期到合作化运动完成之前，中国传统的地契制度迎来了最后的阶段。在这一时期，这些“最后的地契”上的诸多细节反映了政策变革的具体情况，是了解中国土地制度发展的重要史料。 二、背景 1946年5月，中共中央发布《关于土地问题的指示》，拉开了土地改革的序幕。 1947年9月，中共中央在全国土地会议上通过《中国土地法大纲》，正式宣布废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地政策。 1948年中共中央陆续发布《在不同地区实施土地法的不同策略》等重要指示，强调土地改革是党始终要贯彻的方针，但也要注意从不同地区、不同历史条件等具体情况出发，逐步推进和完成土地改革。 1949年9月，中共中央在《中国人民政治协商会议共同纲领》第三条中提出“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，同时在第二十七条中指出“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权”。 1950年4月，政务院发布我国征收契税的基本法规《契税暂行条例》。同年6月，颁布《中华人民共和国土地改革法》，在总则中规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。11月，内务部《关于填发土地房产所有证的指示》明确指出，土地改革完成后，不论农民新分的土地及原有土地和房屋，一律颁发《土地房产所有证》。 1951年2月，政务院《关于一九五一年农林生产的决定》明确提出新解放区在土地改革完成后，立即确定地权，颁发土地证。不久，华东军政委员会发布《关于填发土地证结合整理地籍工作的指示》。3月，山东人民政府发布《关于山东完成与结束土地改革工作的报告》。8月，山东省人民政府发出《关于进一步贯彻颁发土地房产所有证工作的通知》。11月，山东分局再次发出《各地应加强颁发土地证工作的领导》的电报，要求各地总结检查颁发土地证和结束土改工作，进一步加强对颁证工作的组织领导。 同年9月，第一份指导合作社的文件《关于农业生产互助合作的决议(草案)》颁布。同年中共中央山东分局指出，土改后土地所有者“均有自由买卖土地的权利，任何人不得干涉”。 1952年7月5日，《人民日报》报道华东区已在约占全区农业人口90%以上的地区完成土地改革。 1953年12月，《关于发展农业生产合作社的决议》宣布，同时农业合作社在全国范围内迅速发展。 1955年5月，《国务院关于农村土地的转移及契税工作的通知》发布，指出“农村土地的买卖在法律上虽不禁止，但在实际工作中应防止农民不必要的出卖和出典土地”，土地买卖需经过一系列批准和审核。 1956年4月30日，《人民日报》宣布初级农业合作化基本实现，农村土地基本不再为私人所有。 同年6月，《高级农业生产合作社示范章程》公布，其中明确规定，按照社会主义的原则，把入社农民私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。土地私下交易被禁止，拥有三千余年历史的地契至此基本退出历史舞台，土改完成后颁发的土地产权所有证作废。 1957年以后，“契约”基本上退出了立法文献。 三、建国初期的山东地契和土地证的格式 （一）地契 地契是农民之间土地权属改变的证明。建国初期标准的山东地契应为三联，即由县政府填发的地契，乡级政府填发的地契和交易双方订立的白契。县政府填发的地契为全省统一印制，幅面最大，包含了买卖双方的个人信息、土地具体信息、交易形式、第三方人员信息、税务信息、交易时间和地契编号等基本土地契约的要素，盖有县级人民政府印章和县级人民政府财政科契税专用章，右侧连有存根（填发完成后被裁去，集体存留）。乡镇政府填发的地契同样为全省统一印制，幅面小于前者，右侧同样带有的存根（同上），其上信息与前者基本一致，但不包含税务信息，其他信息也较前者略为简略。一般盖有乡级人民政府印章或者村公所印章。最后为交易双方订立的白契，其格式没有定准，写明交易原因、土地情况及“亲口说妥”等惯语即可，最后署有卖方和介绍人姓名及交易时间。完整的地契应为前述三张粘连在一起，纸张接缝处骑缝盖有县级人民政府契税专用印，背后或契纸空白处贴有印花税票。 因为私人订立草契不具有政府承认的法律效力，因此在官契订立后，最初的草契就完成了它本身的使命，在之后也往往不会受到双方重视。并且草契的纸张通常较劣易于损坏，所以在现存的山东地契中，大多仅保存了前两张官方地契。 （二）土地证 1950年11月25日，中央人民政府内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》，标志着新土地权属证书的正式推行。次年2月，华东军政委员会发布《关于填发土地证结合整理地籍工作的指示》。土地证全称是“土地房产所有证”，全国的土地证均为各省统一印制，内容大致相同，格式略有差异。 山东土地证的正文内容为：
在其后有县长签名或印章，之后有填写土地和房屋坐落地点、面积、土地质量、四至、长款尺度、附属物、备考的表格，最后写有时间，盖县级人民政府印章。右侧连有存根，骑缝写有证书编号，并骑缝盖有县级人民政府印章。存根一般会撕下留于集体保留。发放土地证不收取费用。 四、建国初期的山东地契的种类和契税 建国初期山东地契常见的种类有七种，即买卖地契，分析地契、典当地契、交换地契、补地契、赠与地契和继承地契，地契的具体类型会直接在契纸上标明，以县级政府填写的契纸为准。买卖地契即土地买卖时签订的地契，所征税率为百分之六。分析地契是将原来土地分割的凭据，往往发生在分家或夫妻离婚的情况下，只收取契纸工本费，不征收契税。补地契则类似于补发地契的证明，但需要区政府（或村公所）与邻居证明，不另征税，只收取契纸工本费。典当地契即典押交易的证明，在契纸上会写明典期，所征税率为百分之三。赠与地契则是土地赠与的凭证，按照估价征收百分之六的税额。继承地契不额外征收契税。农民应自取得营业执照或契约后六个月内向政府照章税契，确立地权。
五、建国初期的官方土地文书的特点以及能够推行的原因 土地的归属不仅与农民生业息息相关，更涉及赋税、户籍等国家命脉。而土地契约，则是确定土地产权的关键证明。但在建国之前的中国乡村，土地确权总是一个让历代政府颇费脑筋的问题，官方契约很难起到其应有的作用。民间私契泛滥、有效的产权登记制度缺乏，官方产权确认权威无法得到普遍认同等问题大量存在。正如荷兰华裔学者Peter Ho所言，“中国土地所有权的制度形式和功能是习惯形成的，而不是按照法典规定的”。那么新中国是如何扭转了之前官契难以推广流通的局面,保证了地契制度的有效实施呢？ （一）法律的保障 不同于旧时法典，在1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》中第二十七条对土改中农民获得的土地做了明确规定：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。”新中国五十年代初期全国范围颁布的“土地房产所有证”即明确指出其法律效力来源于此。在之后，政府也通过《中华人民共和国土地改革法》等一系列的法律和确认了农民对土地的所有权，同时《关于填发土地房产所有证的指示》等法令也为官方土地文书的推行提供了法律的保障。
在土地改革之前，由于对传统习惯的遵守与认可，民众对于地契的官方属性并不重视。“验契之举，目的在证明人民不动产之所有权……无如民间不明斯言，向不重视……隐匿不验者，十居八九。”而在土地改革之后，长期作为依据和准则的传统习惯被剧烈的土地改革运动打破，农民对于自己能否长期保留土改中获得的土地抱有疑惧的心理，农民渴求在土改结束后获得类似于“地契”的合约来保证土改胜利果实，长期有效的保证土地的所有权。土地证的出现即填补了农民的相应需求，因此农民对于新土地文书的认可程度自然远远高于土地改革之前。一九五一年三月，浙江嵊州在颁发土地证时，村民甚至用接亲的大红花轿抬土地证，足可见农民对于新土地证的认可。 （三）旧制度的完全废除 在土地改革之前，政权的更迭并不会改变普通百姓的土地所有权，只要补交契税，新政权也往往承认前政权所颁发的地契。在土地交易中，新订立的地契也时常附带旧时甚至前朝的地契，以表明卖主对于土地的所有权以及原地块没有其他纠葛。
1950年6月，国家颁布《中华人民共和国土地改革法》，在总则中规定“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。11月，中央人民政府内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》，其第一条即规定“发新证时，根据土地改革法第三十条之规定，土地制度改革以前的土地契约，一律作废,并予缴销。”在很多地方土改时民众将旧地契当场烧毁，谓之“烧穷根”。代表着旧土地制度的旧地契失去了效力，传统的土地继承习惯被彻底颠覆，传统的地权继承习惯与旧文书再无法再与国家土地制度分庭抗礼。同时“土改以后，地权变动甚大，旧有征册已不适用”。这两种因素也为新中国的土地文书推广创造了条件和空间。虽然在建国后的山东地契中仍然保留了关于“原契”相关信息的登记，不过这时候的“原契”一般指百姓实现起草的白契，再者就是指建国初期颁发的土地证了。
（四）契税的降低 土地改革之前，契税高昂是阻碍官方地契推广的重要因素。土地改革之前，发行新土地产权凭证或者推广官契的目的大多是为了征收田赋和搜刮契税，这与新中国推行新土地文书的初衷是不同的。在抗日战争之前的山东，契税虽然明面上是“卖六典四”，但“契税正税之外的附加种类繁多，且数额颇巨，甚至超过正税。”抗日战争之后，虽然短暂的恢复了战前的税率，但好景不长，国民政府财政部在1947年再次宣布施行战时财政政策，恢复战时税制，契税又恢复到战时“卖十典五”的高税率。同时由于民国时期山东政权多次易主，每更换政府，新政权就会借核查地契之名重新征收契税，再次搜刮百姓。
高额的契税和反复的征收带来的直接后果就是民间私契泛滥：“实行推收官契纸，照章填簿报告，但徒有重税之名，无足额之实，反使人民作伪以逃税，如皆用白契典凭不税，以及短写契价之类，不一而足。”新中国成立后，契税大幅下降。1950年通过的《契税暂行条例》明确规定：买契税，按买价征收百分之六，典契税，按典价征收百分之六；交换者如果估价相同，不予征税，若不同则按差价征收百分之六等。契税以外的其他费用也是大幅降低，以相关契纸工本费用为例。民国十九年（1930）山东掖县，两亩土地成交价为银元100元，工本费注册费为成交价的0.6%。一九五四年山东菏泽县同样交易了两亩土地，成交价为九十万元，契纸费用为1200元，契纸费用仅为成交费用的0.13%。
同时，地契直接由政府经证签订，也避免了旧时半官方形式的“官中”、“官牙”、“土地经理人”、“监证人”等第三方的敲诈索贿、徇私舞弊的情况，也降低了农民办理官契的“隐形契税”。 （五）交易过程中县、乡二级政府机关的参与 “土地产权制度变革的强制性一方面体现在国家通过宪法和法律规定土地产权的归属及管理权利，另一方面则体现在国家行政机关和国家强力机关保障土地产权制度的具体实施。”旧时机关对于契约的监管并不严格，民国时期，“譬如今人伪造一纸契，送公署投税请验，公署不问其契之或真或赝，姑予以契尾执照，加盖县印而给之。必有人出而控争，始辨其契之是否伪造。”在土地改革之前，民间订立的私契加盖官印充当官契十分常见，有时地方政府甚至也默认私契具有法律效力。这种松散的监管使得旧时的官契制度难以得到落实。但在新中国成立后，这种情况得到大幅改观。 首先是签发机关人员的专业化。对于土地证明签发的机关人员很多即是原土改工作中的骨干，一九五一年《关于填发土地证结合整理地籍工作的指示》第三条中即提到要求各地民政、财政、粮食等多部门协同合作，并吸纳农会骨干等参与地籍制度的落实以及土地证的签发。地契上盖有的人民政府财政科契税专用章也体现了具体部门负责具体工作的情况。 其二是地契签订需要县、乡二级政府的参与，并且这种参与绝不是旧时在私契上加盖官印那样的敷衍了事。以两份一九五三年山东昌乐县地契为例，两份地契中私自订立的白契上的四至和土地面积记述与最终官契纸上的均存在差异，这也证明了二级政府（大多数为乡政府）在经证地契时会进行实地勘察与纠正。二级政府的介入也保证了新中国的地契制度能够较为准确的落实，也保证了新中国地契制度的发展与推广。
（六）土地拥有情况以及拥有者身份的敏感 “谁是我们的敌人? 谁是我们的朋友? 这个问题是革命的首要问题”。在建国初期的中国乡村，成分即是区分“敌人”与“朋友”的重要标准。在两种官方契纸存根联的备注栏，也专门留有填写交易人成分的位置。虽然中共中央曾多次强调按照生产关系划分成分，但土地占有量仍时常成为确定成分的关键标准。土改过程中，莱东县就出现了“单纯以地主、富农所占有田地和财富的数量多少来区分剥削与劳动”。蒲台县高家村也曾完全将人均土地占有量作为阶级划分的标准：全村人均占有3.24亩土地，即以3.24亩作为中农与富农的分界线，凡拥有3.24亩至5亩即为富农，5亩至7亩即为经营地主。其原文件即有如下批注：“生产关系没成为评定阶级条件”。 并且“从各地土改文件来看，阶级划分往往具有反复性。虽然多数村庄都采用'三榜定案’的慎重方式进行阶级划分，但随着群众运动的一次次展开，阶级成分经常发生变动，变动的幅度和比例有时还相当大。”“从羊群中把狼划出去，从狼群中把羊找回家”是十分常见的情况。因此虽然农民此时对于土地仍旧抱有“保田而裕”的观念，但剧烈变化的政治形势使得田产反而可能成为拖累。即使在这一时期允许土地自由买卖，农民心中仍然抱有较大顾虑。“富农与富裕中农一般不买进也不卖出。不买进的原因主要是怕露富，怕田买多了要被评为地主。”即使购买土地，出于对“再来一次土改”“要再全部推平”的顾虑，这些买主也必须要保留好经过政府批准的土地文书以证明自身拥有土地的合法性，同时也能够防止因地权含糊不清而被认定为“隐匿土地，抗拒革命”，这种心理也为地契的推行创造了条件。
（七）清晰的土地制度和主管部门 土地改革之前中国的土地管理部门可谓复杂。截至1946年12月，在全国2129个县市中，仅有367县市设有临时的地政机构，仅399县市有常设机构，且名称混乱，系统模糊。
六、两份建国初期山东地契中反映的一个土改细节 笔者所得的两份山东省昌乐县一九五三年六月三日订立均为完整契约，包括了双方私下写成的白契。以下为两份地契白契中的文本。
两份白契写明这两份土地交易的原因均为“耕种不便”，并且交易地块的面积均较小，分别为1.642市亩和1.119市亩。正常情况不应在同一相近的地方同时出现两家都因为耕作不便而出卖小块土地。因此笔者推测在此之前应当发生了短期内对土地较为粗糙的重新调配，导致了土地分配情况无法完全与耕种需要相匹。而土地改革正是在此之前发生的一场剧烈的土地重新分配的运动。 查询资料，笔者发现，这种土地分配与实际需求产生矛盾的情况在同时期的中国并不是孤例。如华北地区河北曲阳县常出现“本村挖出外村的防空洞”的情况，河北平西地区、山东临沂地区的地主在外村时常具有数量较多但面积较小“插花地（飞地）”。土地改革时期之这种土地归属往往容易产生纠纷，并且在分配完成以后，这种插花地也不可避免地出现了耕作不便的现象。同时，由于平均主义与急躁情绪的在分配土地时期的盛行，土地分配也往往难以妥善照顾实际耕种中的具体需求。时任冀鲁豫区党委副书记的潘复生就曾提出：“无条件公平合理的平均分配原则，实行填平补齐(填贫补穷)，少啥补啥。”在土地分配的过程中，为满足农民的平均主义心态，甚至出现了“按每户人口平均地级数来分配”，由此导致零碎土地的分配割补也是常见现象。这种制度上的僵硬平均即导致土地分配不能贴合农民集约化生产的需要，由此促使农民对于土地进行再次调剂。 土地证中关于土地信息的记录也可以反映这一时期土地分配的分散情况。如笔者手中一九五一年山东诸城县第十四区中埠头村土地所有证中即写明该户村民分得可耕地共三十五亩七厘二毫，但总共地段数量达到十二段，除去两段茔盘地外，耕种土地达到十段，最大地块达五亩六厘六毫，最小地块仅六分三厘。
另一份一九五二年山东棲霞县（今栖霞市）第一区马家店村土地所有证也可以反映这种情况。证中写明该户村民分得可耕地为二十一亩五分九厘七毫，但总共地段数达到十二段，最小地块仅有二分九厘。
再比如在这份一九五二年山东莱阳第八区的土地证中，该户农民共拥有二十一亩一分八毫可耕地，但是总共被分成了十八段之多。
土地交易面积的变化也能体现这个情况。以1951年武训历史调查团整理的武训（即电影《武训传》的原型）家族的《武训地亩账》为例，其中剔除重复和模糊不清的共记录了75 笔交易，计地 296 亩有余。其中规模最小的为 0.29 亩，最大的 18 亩，平均每笔约 4 亩。对于土地改革之后，笔者在国内两个最大的线上旧纸品交易平台上抽取了所有的这一时期的山东买卖或交换地契，进行整理后得到了41份信息清晰的建国初期山东土地交易地契，涉及山东二十五个县，交易地块平均面积为1.83亩，其中交易土地面积在1亩以下的占29%，2亩以下占68%，明显小于土地改革之前。 在同时期中国的其他地区，土地调剂也是土地交易的重要原因。湖北襄阳县谭庄乡因收入增加而买地的占28.6%,因调剂土地而买地的占71.4%。江西省九江县石门乡因收入增加而买地的占总买入户数的45.5%,因调剂性质而买地者则达到了50%。 因此，可以得出结论，土地改革中由于平均主义盛行和对于分配操之过急等原因，造成了一些土地分配得过于零散，出现了与农民对土地集约化管理的需求不相匹的情况。这种情况也促使农民土地改革之后进行私下的土地交易。这也是这一时期土地文书反映的一个土地改革的细节。 七、总结 土地契约和土地证作为建国初期土地政策的直接见证，反映了那个时代的土地政策的变革和国家权力深入乡村的过程。虽然只是一纸文书，但其包含了大量有待发现考据的信息，是研究建国初期土地政策的珍贵资料。目前，对于建国之前的土地文书的研究可谓汗牛充栋，但似乎对于建国初期这段时期的土地文书的关注仍然相对较少，因此本文通过对建国初期山东地契的初步研究，希望可以做出一点微小的补充。 |
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