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专注疑难复杂土地争议解决 作者/韩麦尔 责编/芯镜这是福律阁公众号的第432篇原创文章 全文共5129字，阅读大约需要18分钟  作者：韩麦尔 单位：广东诺臣律师事务所·福律阁土地诉讼团队  征地案件的可诉性、主体资格、程序、规则具体在土地征收办案过程中，需要对该类纠纷的法律适用、可诉性、主体资格、程序等做到熟悉。在国家层面上，土地征收案件常用法律为土地管理法、土地管理法实施条例、物权法、民法典、村民委员会组织法、建设项目用地预审管理办法、征用土地公告办法、国务院关于深化改革严格土地管理的决定等以及相应的司法解释，地方性法规及规范性文件：各省实施土地管理法的决定、各地执行的集体土地房屋评估办法、被征地农民社会保障办法等。地方性规定由其是县级、区级制定的规范性文件，法院要审查是否符合上位法，符合的可以参考适用。只有事先熟悉法律适用，才能在诉讼中不手忙脚乱。 （一）可诉性： 由于最新的土地管理法实施条例明确了13道法定程序，土地征收案件的特点就是程序多、主体多、环节多，而且前后交织，需要明确知道哪些行为可以起诉，这样可以明确诉求减少诉累。 1、省级政府征地批复原则不可诉，但可复议。 征地批复，各地具体名称不一，有的称“建设用地审批意见书”，有的称“批复”，有的直接与农用地转用手续合并。批复的对象非被征地农民，而是上报的地级市政府。省级政府的征地批复能否可诉有争议，各地司法实践一般认为不可诉。典型案例：最高人民法院第四巡回法庭发布典型行政案件裁判：不服省级政府作出的征地决定可申请行政复议──谭宗立诉湖北省政府土地行政复议案（2018）最高法行再8号。 行政复议法第三十条第二款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。 (2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》明确规定，最终裁决应当包括两种情况： 一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定； 二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。 依照上述法律和司法解释的规定，公民、法人或者其他组织不服省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关作出的行政复议决定属于最终裁决行为。为了保障被征地村集体和村民的法律救济途径，对征地批复不服可以申请行政复议，如复议机关不受理或受理后从程序上驳回复议申请的，相对人可以对行政复议决定提起行政诉讼。 2、未实际影响村民土地利用权利的预备征地行为不可诉，市、县人民政府的征地公告具有可诉性，且应进行全面审查，程序性公告一般不可诉。 征地机关在向省级政府报批前，组织测量土地面积这些前期准备工作，只要不影响到实际权利，一般不可诉。地方政府对行政管理部门的请示作出的批复一般属于内部的行政行为也不可诉。如果公告仅是重复征地批复里的内容，批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准，本身仅是批复的载体，起诉也无实际意义。 市县级政府的行政行为在法律上无豁免权，可以起诉，因此如果被征收人对征地行为不服的，建议可以市级县级政府作为被告，以其公布的征地公告、征地决定为具体行政行为起诉。为避免法院不予立案或者驳回，一般直接确定补偿安置内容的决定提起行政诉讼，因为有具体的安置内容可以明确诉求，而且征地人具有明确的利害关系，有权提起诉讼。有了明确的安置补偿决定后，被征收人对征收标准不满的，可以在诉讼中一并提起，请求法院审查征收标准的合法性，但前提是该征收标准为规范性文件。 即根据行政诉讼法解释第145条：公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。如果该规范性文件制作主体超越职权、与上位法相抵触、违法增加公民义务、减损公民权益、未经法定批准程序公开程序的，则该规范性文件不合法。 （二）主体资格： 在行政诉讼中，原、被告的主体资格非常重要，很容易因主体不适合而被法院不予立案或驳回。办理行政案件的第一步就是让法院予以立案，否则后面徒费工夫。 就原告而言，起诉征地行为的： 对征地公告（征地批复、征收决定）等直接影响所有权的行为不服的，村民委员会或农村集体经济组织可作为原告提起行政诉讼；村民委员会不起诉的，过半数的村民可以集体经济组织名义提起行政诉讼。农村集体经济组织成员虽然转为城镇居民，但对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起行政诉讼。被征地农户单独起诉征地行为的，法院重点审查征收其实际承包经营的土地和实际使用的宅基地是否合法（有无土地承包合同、宅基地证、审批手续等）。 起诉补偿安置以及其他行政行为的： 村集体经济组织成员以外的农村土地经营权人、土地承租人、集体建设用地使用权人以及土地经营权人等，与补偿安置行为之间有利害关系，可以就补偿问题以自己的名义提起行政诉讼。房屋所有权人、土地所有权人已经就相应补偿安置问题签订补偿安置协议并实际履行的，其他土地实际使用人对补偿安置对象产生异议的，宜通过第三人撤销之诉的方式通过民事途径解决。 就被告而言，对市、县政府收到征地批复后的具体组织实施征地补偿不服的，市、县人民政府为被告。对市、县土地行政主管部门征地期间的征地补偿登记行为、调查确认行为、不依法履行职责行为等不服的，市、县土地行政主管部门为被告。地方性法规、规章有规定的从规定。 对强拆不服的，首先推定是具有法定责令交出土地的市、县土地行政主管部门实施，市、县土地行政主管部门认为自己未实施，应向人民法院举证证明实际实施的主体；当地政策性文件明确规定由乡镇人民政府等组织强制拆除的，应当视为市、县土地行政主管部门委托。 在征地案件中，占很大一部分比例的就是强拆案件，有些地方直接的拆除人并非是政府部门，因此能否起诉政府是很重要的问题，从保护行政相对人利益角度而言，应当赋予相对人的行政诉权，否则如果法院以行政机关非直接拆除人而驳回起诉，则变相杜绝了救济途径，当事人以直接拆除人（民事主体）为被告起诉的话，只能是民事侵权作为案由，一般土地房产的金额比较大，还会涉及到刑法上故意破坏财物罪，这样一是增加当事人诉累，二是与实际情况也不符。 因此行政机关在与土地被征收人不能协商一致情况下，突击拆除建筑或清除青苗，但又不出具书面通知或决定，只要原告有初步证据，如政府部门包括县政府、资源局、镇街等有过补偿协商过程，或者发过限期拆除的通知，有强拆时现场照片、视频、录音，可以将上述行政单位作为适格被告或者共同被告，可以根据管辖法院考虑。 （三）起诉期限： 行政诉讼中的起诉期限原则是六个月，自知道或者应当知道作出行政行为之日起算，未告知的：起诉期限知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 对知道、应当知道有争议的，《关于认定被征地农村知道征地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）：在被征地村、组张贴征地公告（包括征收补偿安置公告）的书面证明或视听资料，被征地农民出具的已张贴公告的证明，其中公告中注明的届满日期为知道征地行为的起算日期，没有注明届满日期的，张贴满10个工作日为知道征地行为的起算日期。 就不动产而言，还可以适用最长20年的保护期，即根据行政诉讼法规定，因不动产提起行政诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的法院不予受理。但在适用中不能一概认为只要在20年内都有权起诉，该条款的规定是一个最长期限，需要同时满足当事人知道行政行为内容之日到起诉时并未超过行政诉讼法规定的六个月或者行政诉讼法解释一年的起诉期限的情况下，法院才能依法受理。 在办理土地征收案件中应当密切关注起诉期限问题，同民商事案件的诉讼时效不同，起诉时限是一种除斥期，一旦错过，将无法再获得司法程序的保护，法院会直接驳回起诉。 但由于土地征收案件程序比较多，甚至有些案件需其他程序办理完之后才予以处理，因此为了保护行政相对人，起诉期限会有一些特殊的中断正当事由，除了不可抗力之外，基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间是不属于起诉人自身的原因，譬如行政机关在作出征地行为时，有意误导被征收人走信访途径，或先进行协商，或是错误告知应当复议前置等，导致被征收人耽误了起诉期限，仍可以起诉。如果被诉行政行为是否对起诉人的权利义务造成实际影响，需以民事诉讼的裁判结或者其他行政机关的裁决程序为前提，当作为被诉行政行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事诉讼尚处于持续状态，不能当时对行政行为提起行政诉讼，可以构成耽误起诉期限的正当事由。 （四）部分裁判规则： 1、强拆的赔偿： 应当体现惩罚性，赔偿不应低于其依照征收补偿安置方案等可以获得的征地补偿。如果政府部门既无法定公告也无补偿决定，恶意强制搬迁，还应赔偿银行同期贷款利息，行政相对人可以主张合理的律师费用。如果认为强拆不予给出普通补偿更高的标准，则是变相鼓励政府违反法定程序、侵害民众利益。 2、历史遗留土地和建筑物补偿： 各地根据实际情况进行补偿，实践中各地制定了不同的政策，有的以某时间为限，有的以有证无证为区分。但未经产权登记的房屋并非均属违法建筑，也并非所有违法建筑都须拆除。如何补偿，综合考虑建造的时间、当时的立法状况、政府处理情况、权利人居住情况等因素制定无证房屋的征收补偿方案。农村居民建造住宅，只要经乡镇政府审核，并经县级政府批准后，就算没有宅基地证，也不能认定为违章建筑。如村民因分家等原因不满足“一户一宅”，在征收补偿时也要考虑实际情况。因为农村环境下，存在大量非一户一宅的客观事实。根据法不溯及过往原则，当事人取得宅基地使用权属于在1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订实施前经依法批准合法取得的宅基地，不受宅基地'一户一宅’政策的限制。 3、集体土地上的承租人损失问题： 由于土地被征收后，土地补偿款和安置补偿款是归土地的所有人所有，即村集体，但上盖建筑物、青苗补偿款归实际所有人。实践中存在大量这种纠纷案件，即企业家租赁了村里的土地进行经营，前期投入了大量的资金成本，土地被征收后损失巨大，因此承租人有权以装修装饰、改建等费用损失为由提起安置补偿或国家赔偿诉讼，对于征收拆迁造成的停产停业损失、机器设备迁移费用的补偿应当依法予以保障。如果租赁合同未到期，可起诉村集体索要违约金、剩余租金，因此建议企业家在签订租赁合同时，应提前预判到该风险，明确约定土地被征收时候的违约金、剩余租金补偿，如果与出租人就补偿款分配发生纠纷，可以提起民事诉讼。 4、房屋纳入城市规划区，赔偿标准： 如果征地时房屋未补偿，且补偿时房屋所在地纳入城市规划区，扣除掉已取得的土地补偿费，按照国有土地标准补偿。法律依据为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款。 5、外嫁女征地补偿款纠纷： 《土地承包法》《妇女权益保护法》《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》等都明文规定了不得侵害妇女在农村集体经济组织的各项权益，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，党的二十大报告也明确“继续坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”。实务中很多村集体以村民自治为由，将外嫁女排除在分配土地补偿方案之外，但这种方案属于违反法律规定而内容无效的。因此只要外嫁女在本村有户口，且实际生产生活在本村，应认定具有集体组织成员资格，有权获得补偿款。 |
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