|
作者：魏均新（杭州市市场监督管理局） 感谢作者赐稿发布！ 参阅： 魏均新：谈谈投诉举报人的诉权问题 《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下称20号令）第三条第二款规定：“本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”据此，所谓“举报”，不仅包括公益性举报，也包括消费者、权利人以及相关利害关系人为维护自身合法权益，向市场监管部门反映经营者违反市场监管法律、法规、规章的行为，无论其名称是“投诉”，还是“举报”“请求”“申诉”等。 按照20号令第七条关于“向市场监督管理部门同时提出投诉和举报，或者提供的材料同时包含投诉和举报内容的，市场监督管理部门应当按照本办法规定的程序对投诉和举报予以分别处理”的规定，消费者权益争议投诉中含有“反映经营者涉嫌”违法内容的，市场监管部门应当“分线”处理，即消费者权益争议的民事部分按“投诉”程序办理；“反映经营者涉嫌”违法内容的，按“举报”程序办理。此时的消费者具有“投诉人”与“举报人”的双重身份。对此，如果市场监管部门仅处理民事争议部分，不作“举报”处理并告知回复，将构成程序违法。 20号令第三十二条规定：“法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市场监督管理部门应当予以告知或者奖励。”因此，很多执法人员认为，市场监管部门对于“举报人实名举报的”，除法律、法规、规章有规定外，市场监管部门可以不告知实名举报人对其举报的处理结果。 那么问题来了，其一，何为“法律、法规、规章规定”应当告知？其二，在无前述规定应当告知前提下，不告知实名举报人对其举报的处理结果是否一定合法？ 关于第一个问题，如果规定明确自然不是问题。如国务院令第696号《食盐专营办法》第二十五条第二款规定的“……对实名举报，盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门应当为举报人保密，并将处理结果告知举报人。”但问题是很多法律、法规、规章并非都如此明确，有些就需要通过理解其实质含义来进行判别，那就会存在认识分歧。比如对食品案件的举报处理结果是否应当告知，就存在不同认识。 《食品安全法》第一百一十五条第一款规定：“接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理; 对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。”那么，从该规定中能否得出对“举报”处理结果应当告知举报人的结论呢？恐怕就没那么简单。这就需要分析，该法条的内涵是什么？ 第一个层次，接到“咨询、投诉、举报”应当受理，当然条件是“属于本部门职责”范围，即20号令所指的具有“处理权限的市场监督管理部门”。如果没有处理权限，则“应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人”。 第二个层次，是受理后的“答复、核实、处理”。作为市场监管部门而言，是选择其中之一即可，还是需要视情况综合办理呢？ 笔者认为，“答复、核实、处理”都是对咨询、投诉、举报的处理方式，但无论是咨询还是投诉、举报，都不排除需要核实、处理，而不单单是答复。因此，《食品安全法》第一百一十五条所指的“答复、核实、处理”是一个整体，视具体情况作出相应的处理。对于咨询，可以当场答复的应当当场答复；不能当场答复，需要核实后处理的，应当核实处理后答复。而对于投诉、举报，需要核实的，应当核实后依法处理，并予以答复。因此，“答复、核实、处理”是一个综合处理的方式，并非简单选择其中之一即可。 第三个层次，“在法定期限内及时答复、核实、处理”中的“法定期限”和“及时”应如何理解？ 《食品安全法》自身未规定具体期限，“法定期限”应当是指其他法律以及法规、规章规定的对咨询、投诉、举报处理的期限。《信访工作条例》《市场监督管理行政处罚程序规定》以及20号令等规定的期限，均为法定期限。 所谓“在法定期限内及时答复”应该比“法定期限内答复”更为严格，“及时”两字要求行政部门高效处理。当场答复就是“及时”的体现，能够当场答复而不予当场答复，属于违反“及时”原则的行为。因而对于食品事项的咨询、投诉、举报处理，并非在法定期限内作出都是合法的，只要有证据证明行政部门答复、核实、处理存在拖延的，应当否认其合法性，构成程序违法。 说了这么多，回到问题节点，对食品违法行为举报处理结果是否应当告知实名举报人？笔者认为，应当告知。 其一，20号令未规定“举报”的受理程序，因而对食品案件的举报，应该是以默示方式受理，即市场监管部门在法定期限（一般是7个工作日）内未“移交有权处理的部门并书面通知”的，即视为受理。因而，后续的“答复”应是对举报核实、处理结果的告知。 其二，原食药总局依据现行《食品安全法》等规定制定的《食品药品投诉举报管理办法》（原食药总局21号令，自2020年1月1日20号令生效后废止）第十九条明确规定：“投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。”原食药总局作为当时国务院食品安全监管的主管部门，以部门规章形式对《食品安全法》第一百一十五条规定进行细化，应属于有权解释。虽然原食药总局21号令已废止，但无正当理由和依据得出与此相反的结论，应该是不成立的。换言之，“答复”不是举报处理结果的告知是讲不通的。 其三，按照《食品安全法》第一百一十五条的规定，知晓举报处理结果是举报人的应有权利。有人认为，告知对其举报事项予以立案，就是处理结果的告知。按照《行政处罚法》第五章第三节的规定，普通程序中的立案，只是程序性的过程行为，并非案件处理结果。按照该法第五十七条规定，立案后有三种处理结果：予以行政处罚、不予行政处罚和移送处理。因而仅告知立案，并不能满足举报人对其举报处理结果知晓权利的实现。比如受经营者违法行为侵害的消费者，行政部门对其举报的处罚结果与其维权存在利害关系。行政部门仅告知立案，不主动及时告知对其举报的最终处理结果，将损害消费者的合法权益，构成行政违法。 实践中，市场监管部门对食品举报事项也是告知其最终处理结果的，如无锡市锡山区市场监管局对食品（虾皮干）举报事项的处理：“2022年6月29日，被申请人作出……《立案告知书》，并通过短信告知申请人。2022年9月14日，被申请人作出……《行政处罚决定书》。2022年9月20日，被申请人作出《告知书》，并通过短信将处理结果告知申请人。”（原载无锡市锡山区政府〔2022〕锡府行复92号《行政复议决定书》）。市场监管部门并不是告知立案就完结了，而是后续作出行政处罚决定后再次主动告知其最终处理结果。 有案例表明，市场监管部门因未告知实名举报人对其举报处理的最终结果，被行政复议机关确认为不履行法定职责。如某县政府某政复决字〔2023〕11号行政复议决定称：《食品安全法》第一百一十五条第一款“规定中的'答复’，并非仅指程序性答复，也包括对处理结果的答复。因为程序是为实体服务的，如果仅仅是程序性答复，不需要处理结果的答复，这种答复就没有实际意义，也无从实现保护投诉、举报人合法权益的目的。”并由此确认“市场监督管理部门办理投诉案件，依法具有告知投诉人处理结果的法定职责。”据此，行政复议机关认定被申请人对举报处理结果未告知实名举报人，属未履行法定职责，遂决定“责令被申请人于收到本决定之日起五个工作日内将处罚结果告知申请人”。 关于第二个问题，在无法律、法规、规章规定应当告知的前提下，不告知实名举报人对其举报的处理结果是否一定合法？这个也需要具体分析。 实名举报人不属于为维护自身权益而进行举报的主体，本就没有行政复议申请权和提起行政诉讼的权利，那么未告知其举报处理结果，处理的市场监管部门应当不构成违法。反之，实名举报人与市场监管部门举报事项处理行为存在利害关系的，未予以告知将损害举报人合法权益，构成行政违法。 比如对于商标注册人及其利害关系人、专利权人及其利害关系人的举报，尽管《商标法》《专利法》也未明确规定应当告知其处理结果，但不告知必然损害他们的权益，包括诉讼复议权利和获得相应侵权证据的权利。依法商标注册人及其利害关系人、专利权人及其利害关系人一旦进行举报，就成为侵权争议的一方当事人。作为负有保护注册商标专用权和专利权职责的市场监管部门，对其举报的处理结果不及时告知（网上主动公示的处罚信息，不是告知行为），势必产生对其权利保护不利的后果。 实务中，由基层执法人员来判断，举报人是否具有与行政行为存在利害关系，并非简单明了的易事。因此，于其绞尽脑汁去做这个分别，还不如一律告知来得轻松。 其实市场监管部门对于实名投诉举报一律告知其处理结果，是有历史传统的。除前述原食药总局21号令外，原工商总局28号令《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条第一款规定“工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和实名投诉人、申诉人、举报人。”原国家技术监督局51号令《产品质量申诉处理办法》第六条规定“技术监督行政部门应当在接到产品质量申诉后七日内作出处理、移送处理或者不予处理的决定，并告知申诉人。”以及原国家质检总局《关于严格执行产品质量申诉办法有关问题的通知》（质检法函〔2012〕57号）中要求各地防止出现“未能及时告知产品质量申诉处理结果”（指最终处理结果）的意见。国家发展改革委6号令《价格违法行为举报处理规定》第十一条规定“价格主管部门应当在举报办结后 15 个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果。” 20号令第三十二条在“处理结果告知”前设置了“法律、法规、规章规定”条件，或许是出于减轻执法人员压力，回应基层对职业打假人“海啸式”投诉举报处理呼声的初衷，但也容易导致基层执法不一，判断不准，无所适从的问题。 为避免由此造成不必要的复议、诉讼，有的地方出台对实名举报“一律告知”处理结果的规定。如《浙江省市场监督管理行政处罚程序若干规定（试行）》（浙市监法〔2020〕17号）第三十六条第一款规定：“市场监督管理部门作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当自决定作出之日起十五个工作日内将处理结果告知附有联系方式的实名举报人。”《安徽省市场监督管理行政处罚程序若干规定（试行）》（皖市监办发〔2021〕22号）第三十六条第一款亦规定：“对举报有处理权限的市场监督管理部门最终作出行政处罚、不予行政处罚、移送其他机关等处理决定的，应当自决定作出之日起十五个工作日内将处理结果告知附有联系方式的实名举报人。” 从法理上讲，20号令第三十二条“法律、法规、规章规定”应当将举报处理结果告知举报人的，市场监督管理部门应当予以告知的规定，并不排斥市场监管部门在无法律、法规、规章规定前提下，告知实名举报人对其举报的处理结果。因而不能将浙江、安徽等省一律告知规定视为与20号令第三十二条存在抵触。市场监管部门根据省级局的规定，对举报处理结果一律告知实名举报人，仍属于依法履职行为，不论举报人与处理举报的行政行为是否存在利害关系。 特别指出，所谓“法无明文规定不得为”是指没有法律、法规、规章的依据不得作出影响行政相对人权利义务的行政行为，而有利于行政相对人的告知等行政行为并不在此列。行政机关秉持执法为民、服务于社会的理念，完全可以无需法律、法规或者规章的明确规定，在法定职责范围内实施相应的告知等行政行为。 从执法人员角度，将举报处理结果告知实名举报人，不会有执法风险。而不告知，则存在较大的执法风险。另外，职业打假人“烦人”的复议、诉讼、信访等，不是市场监管部门不告知就可以避免的。 因此，笔者建议，为避免执法人员自身执法风险，市场监管部门对实名举报应以告知最终处理结果为妥。这不仅有利于保障举报人的应有的法定权利，亦符合行政机关便民高效原则。 |
|
|
