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清朝的地方行政体制主要有省、府、县三级，总督和巡抚为地方最高行政长官，俗称“封疆大吏”。 清朝的督抚制度起源于明朝。在明朝总督一开始只是临时差遣官，明英宗正统六年，因云南兵事朝廷临时命兵部尚书王骥总督军务，带兵征讨，这是明代向地方派遣总督的开始，以后才逐渐向常设的地方官转化。但是总督作为一种固定官职还是在清朝成为制度得到发展和完善。
1644年5月，中原大地风云突变，明军与大顺军胜负难料之时，东北满洲抓住难得机遇，闯入山海关长驱直入，顺利定鼎北京。清朝统治者为了稳定社会秩序，向全国各地派出大量的官员总督地方事务。这次派遣总督是随着战争的进程而不断变化，不仅设置的时间先后不一，而且统辖的区域也时常变化，先后设置了陕西三边总督、直隶总督、山东总督、河南总督、湖广两广云贵总督、浙闽总督等，后又将陕西三边总督改为川陕总督，从湖广两广云贵总督中拆分出一个湖广总督，将浙闽总督一分为二福建总督、浙江总督等等。在顺治十八年形成了十五总督并设的局面。 十五总督分别是：直隶总督（驻大名）、山东总督（驻济南）、江南总督（驻江宁）、山西总督（驻太原）、河南总督（驻开封）、陕西总督（驻汉中）、福建总督（驻漳州）、浙江总督（驻温州）、江西总督（驻南昌）、湖广总督（驻武昌）、四川总督（驻重庆）、广东总督（驻广州）、广西总督（驻梧州）、云南总督（驻曲靖）、贵州总督（驻安顺）。 康熙初年，总督的设置开始向常设的方向发展，按照由每省设一总督合并为两省或三省设一总督的原则，将顺治朝设置的十五总督改设为直隶山东河南、江西江南、山西陕西、福建、浙江、湖广、四川、广东广西、云南贵州等九总督。 康熙二十六年，再次对总督的设置进行了调整，确立了两省设一总督总原则，在逐步摸索中形成六总督的格局，即： 两江总督，驻江宁，管辖范围：江西、江南、安徽； 川陕总督，驻西安，管辖范围：四川、陕西、甘肃； 闽浙总督，驻福州，管辖范围：福建、浙江 湖广总督，驻武昌，管辖范围：湖南、湖北 两广总督，驻广州，管辖范围：广东、广西 云贵总督，驻云南府，管辖范围：云南、贵州 六总督的设置和沿革对清朝督抚体制的形成产生了重大影响，为清朝八总督格局的形成奠定了基础。 雍正期间，总督的设置充分体现出了皇权的至高无上，可以因人因事而随意设置总督，可以因人因事而扩大总督辖区，如直隶总督、浙江总督都是因人而设；如云贵总督，在改土归流过程中，为了便于总督节制文武，把广西划归云贵总督管辖。苗疆事后又把广西划出。
乾隆期间，总督设置的一个重大变化是增置了四川总督。到了乾隆二十五年各总督设置都成为定制。此后历经嘉庆、道光、咸丰三朝基本无变化，最终形成了八总督格局，即湖广、两江、直隶、四川、两广、云贵、陕甘、闽浙总督，具体如下： 直隶总督，全称：总督直隶等处地方提督军务粮饷管理河道兼巡抚事；管辖区域：河北、内蒙一部分；驻地：保定； 两江提督，全称：总督两江等处地方提督军务粮饷操江统辖南河事务；管辖区域：江苏、安徽、江西；驻地：江宁； 陕甘总督，全称：总督陕甘等处地方提督军务粮饷管理茶马兼巡抚事；管辖区域：陕西、甘肃；驻地：兰州； 闽浙总督，全称：总督闽浙等处地方提督军务粮饷兼巡抚事；管辖区域：福建、浙浙；驻地：福州； 湖广总督，全称：总督湖南湖北等处地方提督军务粮饷；管辖区域：湖南、湖北；驻地：武昌； 四川总督，全称：总督四川等处地方提督军务粮饷兼巡抚事；管辖区域：四川；驻地：成都； 两广总督，全称：总督两广等处地方提督军务粮饷；管辖区域：广东、广西；驻地：广州； 云贵总督，全称：总督云贵等处地方提督军务粮饷兼巡抚事；管辖区域：云南、贵州；驻地：云南府。 除行政区外，还设有专职总督，即漕运总督和河道总督。漕运总督一人，督办漕粮运输。河道总督二人，江南河道总督、山东河南河道总督，河道总督的任务是督办黄河、运河堤防、疏浚工程。光绪三十二年 （1906年），东北奉天、吉林、黑龙江建行省，改将军为总督，称东三省总督。
清朝的巡抚制度同样起源于明朝。 明洪武年间废除中书省而分别设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司三司。但由于三司相对独立，互不隶属，造成了遇事处理不及时，延误事机，互相推诱塞责的情况。针对这种情况，永乐年间开始派官员巡抚广西，宣德元年陆续派官员巡抚地方，并由此开始了巡抚长期固定于一地的惯例。而巡抚也不再与布政使合署办公，而是建起了自己的巡抚衙门，并且都带有都御史的职衔，所以全称“巡抚都御史”。 清朝入关后，沿袭明制，共设置了直隶、江苏、安徽、风阳、山东、陕西、山西、河南、延绥、甘肃、宁夏、福建、浙江、江西、陨阳、南赣、湖广、偏沅、四川、广东、广西、云南、贵州等二十三个巡抚。 此时巡抚管辖的区域，有跨布政司的，也有等同于布政司的，还有的是小于布政司的。直到康熙朝，巡抚辖区才与省的界限完全一致，形成一省设一巡抚，巡抚为一省的最高行政长官的定制，即江苏、安徽、山东、陕西、山西、河南、福建、浙江、江西、湖北、偏沉、四川、广东、广西、云南、贵州等巡抚。 乾隆中期以后形成了除直隶、四川巡抚有总督兼管外，其余十六省设一巡抚的制度，直至嘉道年间再无变化，即：江苏巡抚、安徽巡抚、山东巡抚、山西巡抚、河南巡抚、陕西巡抚、浙江巡抚、江西巡抚、湖南巡抚、湖北巡抚、广东巡抚、广西巡抚、云南巡抚、贵州巡抚、福建巡抚、甘肃巡抚。 在清朝，总督与巡抚皆为地方军政大员，合称“督抚” 。督抚都兼带部院衔，表示为朝廷特派的部院大臣，非此即不能统辖地方文武官吏，行使纠察权。 总督“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”，官衔为正二品，如兼有兵部尚书、都察院右都御史衔的为从一品，故通称部堂。又因辖制军旅，亦称制军或总制，俗称制台，下属则称之为制宪、制帅或督宪。 巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考覈群吏，会总督以诏废置”，官阶比总督低一些，职权也没有那么大，但也不是总督的属官，处于平等地位。巡抚为一省最高行政长官，官衔为从二品，多带兵部侍郎、右副都御史或佥都御史衔，资望特高的也往往加兵部尚书衔，对下自称为本部院。又因副都御史或金都御史，类似古代的御史中丞，故被尊称为中丞，又称抚军或抚院，俗称抚台，下属称为抚宪。
从总的情况看，总督的职掌事项相对较少(不包括兼巡抚事务之总督)，而偏重于军事，其地位高于巡抚，可节制巡抚，也是军事需要方面的设计。巡抚的职掌相对全面，不仅刑名、钱谷是其专责，而且掌文职之选任及军事方面的某些事务，比如有亲统之抚标营兵，节制副将以下官弁以维持日常治安。 总督带有因需而设(主要是军事)的性质，巡抚则一般每省皆设，其因某种需要或原因设总督而省去巡抚之省份，如直隶、四川，也必以总督兼巡抚事，其作为该省最高长官的职掌方得完整全面。 但由于总督品级高于巡抚,督抚并设的省份中，总督综治二三省，并可在军事等方面节制巡抚，遂使其权责以及皇帝对其责任的要求，带有某种含糊性，总督在履行其职责上，也具有机动性与伸缩性，况且又有二者在某些事务上有协办、会稿之规定，不免与巡抚在权责上产生矛盾，或有互相推诿之事。特别是在督抚同城的省份尤为突出。 在满汉督抚的任用上，清前期多用满人和汉军旗人担任，康熙时汉人任督抚者“十无二三”，乾隆时巡抚满汉各半，总督则大多为满人。这种情况在晚清因为太平天国和回捻起义而发生改变，迫于形势清朝只得改用汉族大员为督抚。据统计，同治时三十四名督抚，除三人为满人外，余上的三十一人均是汉人，开始出现外重内轻的局面，也使得清朝得已暂免危机。 |
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