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【案情简介】 近日，文峰街道综合行政执法局接市民举报，反映市区某商业大厦在装修过程中正在对室内进行隔层，要求执法部门查处该违法搭建行为。执法人员至现场勘查时发现:该大厦底楼已有部分空间被钢架结构隔成两层。后经调取城建档案建设资料，查明该大厦底楼自然层层高为7米。（笔者注：按楼地面结构分层的楼层称之为自然层，假层、夹层、阁楼以及突出屋面的楼梯间、水箱间等不计入自然层数）为准确定性当事人的行为，执法人员函请行政审批部门予以协助认定，审批部门认为案情复杂需多部门联合会商后再作定论。6月21日，街道执法局先行邀请市、区城管两级相关部门至现场会商。在现场，出现了不同的观点：观点一：该行为增加了建筑面积，从而改变了建筑容积率，属于改变原有规划的违法建设行为，可直接适用《中华人民共和国城乡规划法》予以查处。观点二：该行为属于正常的室内装饰装修行为，不适用《城乡规划法》，但可适用《建设工程质量管理条例》，以未办理施工许可为由进行查处。如果其中改变了主体（承重）结构或影响消防安全，则可按照相应的法律法规查处。观点三：该行为属于在室内搭建（构）筑物，可参照《住宅室内装饰装修管理办法》进行处置。
在建筑物内部搭建隔层，又称搭建穿层、夹层（笔者注：夹层是指在一个楼层内，以结构板形式增设的局部楼层，为非自然层），一般在层高较高的房屋装修使用中较为常见，此类行为是否纳入城乡规划的调整范围，各地认识不一，在一些已知执法实务案例中，出现了对该行为定性不明、区别对待等情形。如湖北省宜昌市中级人民法院行政判决书（(2017)鄂05行终113号）中，当事人袁某对层高4.8米的一楼商铺（为架空层），采用框架结构进行了室内加层建设，使一层变为两层。宜昌市伍家岗区城市管理执法局认为室内加层的行为改变了原规划的层数与面积，并根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条作出了《责令停止违法建设决定书》，然而，宜昌市规划局专门针对此案进行了讨论，并形成了会议纪要“袁某的建设行为属对房屋的内部装修，不需要办理规划许可手续……”。并将该会议纪要在其官方网站主动公示。在此会议纪要的基础上，二审法院判决认定：伍家岗区城管局作出该《责令停止违法建设决定书》的事实依据不足，属于认定事实不清，主要证据不足。相关部门应在对袁某的建设行为进行正确定性后，再依法作出相应处理。又如：连云港市城市管理行政执法支队王瑞老师在微信公众号《大城管》（2019年7月11日）上发文介绍执法案例时认为：房屋内部施工属于建设行为还是装饰装修行为主要看其是否增加建筑面积。在对穿层行为的查处中，需区分查处标的的建筑面积是否按照容积率标准进行计算。若查处标的的建筑面积已按容积率标准计算，那么穿层并未增加建筑面积，是合理的装修行为；若查处标的的建筑面积是按实际水平投影面积计算，那么穿层就是增加了建筑面积，是建设行为。若未办理相关规划手续，即可按照未取得建设工程规划许可证进行立案查处。连云港市规划部门《关于印发<连云港市建筑工程容积率计算规则（试行）>的通知》（连规发〔2018〕61号），明确了住宅及公寓建筑、一般性办公建筑、商业综合性建筑等按层高计算容积率的标准。因此查处穿层行为是否是违法建设应根据具体情况进行区分。比如：某商业建筑层高大于4.8米、不大于6米，规划部门按照规定应当按其建筑面积的1.5倍计算计容面积，那么，在该商业建筑内进行穿层的行为则界定为装饰装修行为更合理。再如：江苏省南京市规划部门在出具给其他部门的回函中称：“来函所述室内隔层建筑物属于建筑内部装修行为，尚未明确纳入城乡规划法律法规的调整范围，故无需办理建设工程规划许可证。根据《关于印发<关于加强违法建设治理若干问题的实施意见》的通知（宁城规字〔2018〕4号）二之（二）第3条的规定，应不列入违法建设认定与查处范畴。若该行为违反建筑安全、物业管理、房屋使用安全等法律法规规定的，则应按照相关法律法规规定予以处理。”在江苏无锡，该市惠山区城管局在处理同类问题时，也认为在既有建筑内，对单层挑高空间增设夹层的行为不涉及增建扩建行为，无需办理建设工程规划许可证，无法按违建查处。在山东青岛，针对建筑内部搭建或者隔层的行为，该市规划部门亦认为此类建设行为属于房屋竣工验收投入使用后，改变房屋内部结构、平面分割并进行再装修的行为，不属于规划主管部门监管范围，不适用《中华人民共和国城乡规划法》。
主张室内隔层行为系违法建设并适用《城乡规划法》去查处的理由是：在建筑物内部建设夹层，增加了建筑面积，改变了容积率，因此更改了原有规划设计。比如一个原自然层高5米的建筑物，通过在2.5米的高度处建设夹层，将原有一层建筑变为两层，建筑面积增加了一倍。笔者认为该观点值得商榷，有关容积率建筑面积的计算，各地都进行了具体的指标计算规定，如：北京市《容积率指标计算规则》（市规发〔2006〕851号）规定：当住宅建筑标准层层高大于4.9米 (2.7米＋2.2米)时，不论层内是否有隔层，建筑面积的计算值按该层水平投影面积的2倍计算；当住宅建筑层高大于7.6米（2.7米×2＋2.2米）时，不论层内是否有隔层，建筑面积的计算值按该层水平投影面积的3倍计算。《连云港市建筑工程容积率计算规则（试行）》（连规发〔2018〕61号）规定：“商业建筑层高大于4.8米，不大于6.0米的，按其建筑面积的1.5倍计算计容面积；层高大于6.0米，不大于7.8米的，按其建筑面积的2.0倍计算计容面积；以此类推，层高每增加1.8米，计容系数增加1.0。单一空间超过2000平方米的大型商业用房(如超市、大型商场等)，按其建筑面积计算计容面积。一般性办公建筑及公寓式旅馆，层高大于4.2米，不大于4.8米的，按其建筑面积的1.5倍计算计容面积；层高大于4.8米，不大于5.4米的，按其建筑面积的2.0倍计算计容面积；以此类推，层高每增加0.6米，计容系数增加1.0……《南通市市区计入容积率建筑面积指标计算规定（2013年版本）》规定：“住宅（包括宿舍）建筑的层高不宜超过3米，使用集中空调、通风或地暖系统的不宜超过3.3米，特殊层层高不得超过4,2米。层高大于3.3米且小于4.2米的，其容积率建筑面积按以下公式计算：S1=KS。式中S1 为容积率建筑面积，S为标准层建筑面积，K为建筑层高超标系数，其值为实际层高与限定层高（3.3米）值比。工业厂房和仓库层高大于8米（含）的，按该部分建筑面积方2倍计入容积率建筑面积指标，对层高有特殊工艺要求工业建筑除外。”（笔者注：南通市的规定，其制定依据是GB/T50353-2005《建筑工程建筑面积计算规范》，目前该规范已被GB/T50353-2013所取代，而江苏省于2019年出台了地方标准DB32/T3695-2019《房屋面积测算技术规程》,不清楚南通是否重新修订容积率建筑面积指标计算规定）。由此可见，对于单层层高超过一定数值的建筑物，在计算容积率时，已经对建筑面积进行了加计，因此认为建筑物室内隔层改变了容积率的观点难以成立。退一步讲，即使是层高未达到应按照多层计算容积率的数值时，也不一定就可以认定改变了容积率，如厂房自然层高6.0米，在4.5米建设夹层，一层变两层后，上面一层的高度小于2.20米，按照江苏省地方标准《房屋面积测算技术规程》（DB32/T3695-2019）的规定是不计算建筑面积的。1.能否参照住建部《住宅室内装饰装修管理办法》进行查处？（1）《住宅室内装饰装修管理办法》的适用范围是住宅，对于工程投资总额在30万以下或者建筑面积在300平方米以下、可以不申请办理施工许可证的非住宅方可适用。本案例显然不满足该条件。（2）退一步讲，即使适用该办法，依据的是其第六条的规定，即：装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经城市规划行政主管部门批准，不得搭建建筑物、构筑物（包括改变外立面破墙开门）。但应当指出的是该办法第三十九条的处罚规定属于援引性规范，表明了原建设部意图是将室内建设建（构）筑物纳入建设工程规划许可范畴，但是在没有合法有效解释的情况下，这种立法意图在法理上难以说得通。比如业主在室内建设壁炉、灶台等是否属于搭建建（构）筑物？城管部门查处违法建设的根本大法是《中华人民共和国城乡规划法》，该法第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的人民政府申请办理建设工程规划许可证”，那么在建筑物内部搭建夹层的行为是否属于该法条的管辖范围呢？正如前文所述，目前一些省市的规划部门并未将建筑物室内隔层行为纳入规划规制范围，即无需为该行为办理建设工程规划许可证。因此笔者认为在未对《中华人民共和国城乡规划法》出台解释的情况下，暂不宜作违反规划的违建论处。在此，笔者想对连云港市的做法作一下剖析。前文已经交代：该市城管部门对房屋内部施工属于建设行为还是装饰装修行为的判断依据是是否增加建筑面积。在对穿层行为的查处中，区分查处标的的建筑面积是否按照容积率标准进行计算。这一做法的确有一定道理，也符合人们的正常认知，但却忽视了不计算建筑面积的情形，根据《建筑工程建筑面积计算规范》（GB/T50353-2013）规定：建筑物的门厅、大厅应按照一层计算建筑面积。若别墅业主将高度为5.4米的门厅隔为两层，高度分别为4.2米和1.2米,根据面积测量规范，1.2米高的那一层是不会计算建筑面积的，那又何谈增加建筑面积？
业主在建筑物内部实施隔层，属于建筑物的使用，不宜认定为《城乡规划法》第四十条条所述的“其他工程建设”。事实上该行为对规划的实施影响尚在其次，主要问题则在于该行为会带来建筑物安全和消防安全隐患，比如超过设计标准（规范）增加楼面荷载或变动建筑主体、承重结构等，甚至造成了人员重大伤亡事件（如泉州某酒店坍塌事件）。2021年，笔者在参加南通市人大的立法调研活动曾经就如何使用房屋进行专门立法，笔者的观点是：1.建筑物室内装修行为应该根据《建设工程质量管理条例》实施施工许可。2.将房屋装修纳入建筑安全及消防安全等相关法律法规的管辖范围以内。
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