【争鸣】政府信息公开中告知“信息不存在”与“非本机关公开”的运用

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“条例”）第三十六条第四项规定：“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”。第三十六条第五项规定：“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”那么，面对申请人的政府信息公开申请，如何识别、判断和运用“信息不存在”与“非本机关公开”答复告知，实务中存在认识不一致的问题。

一般而言，政府信息公开申请的处理考虑的问题：“是不是”“有没有”“给不给”“如何给”。那么这里的“有没有”的问题，如何理解。是不是行政机关收到一个政府信息公开申请，经检索后发现没有，就告知申请人该信息不存在？或者收到一个政府信息公开申请后，无需先作其他判断，直接就去检索？要回答这个问题，首先要对政府信息公开条例的规定进行体系解释。

《条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。” 依据该条规定，我们可以发现政府信息包括两种，一种是行政机关制作的，一种是行政机关从公民、法人和其他组织那里获取保存的。对这两种政府信息，依照该条规定，可以发现有三个不同的信息公开义务主体，即制作政府信息的行政机关、保存政府信息的行政机关、最初获取政府信息的行政机关。

了解《条例》第十条第一款规定的内容后，我们再来分析政府信息公开申请实务中经常碰到的以下情况：

第一种情形，申请人向县区人民政府申请某一个政府信息，但根据申请人提供的政府信息的名称或文号，或特征描述，可以判断该政府信息系下级人民政府或本级人民政府的组成部门制作的，经在本机关内检索，该信息也的确存在；

第二种情形，申请人向县区人民政府申请某一个政府信息，但根据法律法规、规章的规定，该政府信息的制作不属于县区人民政府职权，而是下级人民政府或本级人民政府组成部门的职权，县区人民政府没有或不可能制作该政府信息的，该信息经在本机关范围内检索，未发现该政府信息的存在。

第三种情形，申请人向县区人民政府申请某一个政府信息，但根据法律法规、规章的规定，该政府信息不属于县区人民政府职权，而是下级人民政府或本级人民政府组成部门的职权，县区人民政府不可能制作该政府信息的，该信息经检索，未发现该政府信息的存在。（实务中，县区人民政府的检索不限于本机关范围内检索，而且喜欢发函向下级人民政府或本级人民政府工作部门进行查询，被查询单位回复信息不存在）

上述三种情形，第一种情形肯定不能用“政府信息不存在”进行答复告知。如果行政机关不愿意对此信息进行便民提供，则应当适用《条例》第三十六条第五项进行答复告知。第二种情形、第三种情形，就存在是告知“政府信息不存在”，还是告知“非本机关公开”的问题。有观点认为，应当告知“政府信息不存在”。也有观点主张，应告知“非本机关公开”。

笔者以为，第二种、第三种情形，应当告知“非本机关公开”。因为“有没有”，存在一个前提，即以属于本机关负责公开为前提。只有当一个政府信息属于本机关负责公开的，才有在本机关范围进行检索该政府信息存在还是不存在的问题。如果一个政府信息可以判断为不属于本机关负责公开的，检索该信息在本机关范围内存在还是不存在，并无法律意义。此为一。其二，如果一个不属于本机关负责公开的，在本机关范围内检索未发现该政府信息不存在，并据此告知政府信息不存在。然而，该政府信息在其他机关经检索的确存在的，便会陷入“政府信息不存在”是虚假的困境。如果一定要将该等情形辩解为“只是本机关范围内不存在”，那么难以理解为什么《条例》要规定第三十六条第五项的内容呢？从逻辑上是难以自圆其说的。

其实，正确理解政府信息公开条例第三十六条第四项规定的文义，必须结合条例第十条第一款和第三十六条第五项规定的内容，即第三十六条第四项“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，其文义应当是：“所申请公开信息属于本行政机关负责公开，经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。”这一点，虽然《条例》未对二者作出区分，但从法律解释方法角度应当作如是理解。

实务中，更多的情形是，虽然在本机关范围内未检索到该政府信息，但其他机关是否制作了该政府信息是不清楚和不确定的。当可以判断所申请的政府信息不是本机关制作的或不可能是本机关制作的，应当适用条例第三十六条第五项进行答复告知，而不必考虑本机关范围内未检索到该政府信息的问题。

当然，这仅是针对行政机关制作的政府信息的申请公开而言。如果所申请的政府信息是行政机关从公民、法人或其他组织获取保存的信息，识别和判断是否属于本机关负责公开就比较困难。该等情形下，只有行政机关知道该政府信息系由其他机关获取保存，且本机关未获取保存，或者本机关是从其他行政机关获取保存时，才能告知“非本机关公开”。除此之外，行政机关应当进行检索，当未发现该政府信息时，应当告知“信息不存在”。

来源 | 法途律说之老沈