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针对2019年以来公安干警违纪违法案例暴露出的人情案、关系案问题，天津市纪委监委向市公安局党委发出纪检监察建议书，全市公安系统一场为期三个月的专项整改随之启动；贵州省桐梓县监委在日常监督中发现非煤矿山企业存在税收流失问题，向县税务局发出监察建议书后，县税务局深入全县54个非煤矿山企业开展税费清理和风险排查，催缴入库税费932.18万元……党的十九大以来，这样的例子不胜枚举。一纸纪检监察建议书，为何能受到被建议单位的高度重视？何以产生“四两拨千斤”的功效？ 权威——来自党纪国法的明确要求 2018年3月施行的《中华人民共和国监察法》明确规定，监察机关根据监督、调查结果，依法对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议；2018年12月印发的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十九条规定：“纪检监察机关对监督中发现的突出问题，应当向有关党组织或者单位提出纪律检查建议或者监察建议，通过督促召开专题民主生活会、组织开展专项检查等方式，督查督办，推动整改。” 党纪国法的明确要求，使纪检监察建议虽名为“建议”，却具有强制执行效力。正如天津市纪委监委第六监督检查室副主任赵昕所说：“纪检监察机关制发纪检监察建议书是依规依纪依法履行职责的法定行为，任何单位无正当理由不落实不采纳纪检监察建议的，需要承担相关纪律和法律责任。”与一般工作建议、口头提醒相比，纪检监察建议以书面形式制发，以白纸黑字传导责任压力，具有可追溯、可查询、可监督、可检查的优势。 其实，纪检监察建议由来已久，并随着实践的发展不断丰富完善。早在1994年中央纪委印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》中，就对“纪律检查建议”作出过具体规定；1990年国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》和1997年全国人大修订的《中华人民共和国行政监察法》均有“监察建议”的规定。党的十九大以来，随着纪检监察体制改革的纵深推进，纪检监察建议被赋予了更丰富的内涵。“改革前，建议书制发很大程度上依附于案件的初核及审查调查，更多作为案件办理的补充，具有一定局限性；改革后，建议书在监督执纪执法的多个阶段均可制发，更多是为了做实做细监督职责，推动以案促改、深化标本兼治。”北京市朝阳区纪委常委、监委委员、案件审理室主任燕海涛这样理解。在不少地方，纪检监察机关不仅针对日常监督检查、信访举报等工作中发现的廉政风险漏洞和苗头性、倾向性问题，以纪检监察建议书形式提醒相关单位加强防范，而且深刻查找案件背后的深层次问题，通过纪检监察建议向发案单位指出体制性障碍、机制性梗阻、制度性弊端、管理性漏洞等，倒逼深化改革、完善制度、加强管理。 然而，对建议书的治本功效和重要意义，一些纪检监察机关还停留在过去的认识层面，延续着原来的工作惯性。比如记者在采访调研中了解到，有的地方纪委监委制发的纪检监察建议书内容仍以落实处分、组织处理和加强管理等建议为主，“就事论事”的多，提出健全完善制度的建议较少；针对审查调查中发现问题而发的多，针对日常监督中发现问题而提的较少。“潜意识里还是把纪检监察建议作为案件办理流程的'备用选择’，当作一种辅助手段，工作中不愿提。”一位基层纪检监察干部说。数据也能说明问题，在一些地方，建议书制发数量与监督检查、线索初核、立案审查工作体量明显不符。如某地纪委监委今年上半年共立案638件，处置问题线索1460件，其中在案后整改（审查调查）阶段制发纪检监察建议书8份，占立案数的1.24%；监督检查过程中（问题线索处置阶段）提出纪检监察建议书33份，占问题线索处置数的2.26%。 为推动用好纪检监察建议，目前各省区市已普遍制定出台规范运用纪检监察建议的制度文件，明确适用情形、制发流程等，今年中央纪委也印发通知对纪检监察建议文书的发文号和格式予以规范。一些地方还把制发建议书情况纳入了纪检监察机关的工作考核，通过开展培训等帮助纪检监察干部学懂弄通，增强使用主动性和准确性。 锋利——来自精准深刻的点题剖析 一封高质量的纪检监察建议书就是一把“有力武器”，从构成要素上看，除了格式规范外，还应当指出问题有针对性、分析原因准确到位、提出建议具可操作性。“可以说，纪检监察建议书的质量很大程度上决定了整改的质量。”北京市朝阳区纪委监委第七审查调查室副主任周帆说，“被建议单位一看你提的建议很内行、很用心，就像在他们单位待了好多年似的，那么整改的时候也会很用心，心服口服。反之，如果建议泛泛而谈，整改就可能敷衍以对。” 一封建议书，一般不过2页纸。在有限的篇幅里把“病灶”找准、把“药方”开好，不仅需要文字高度凝练，更需要分析入木三分，这样才能“有力”。显然，功夫在纸外，全面深入的调查研究必不可少。以天津市纪委监委向市公安局党委提出的纪检监察建议为例，为把建议提准，天津市纪委监委第三监督检查室联合驻市公安局纪检监察组开展走访调研，不仅与办案人员进行座谈交流，听取对整治突出问题、完善制度机制等方面的意见建议，而且到公安分局、基层派出所了解情况，听取来自执法一线的建议，还到看守所与被查处对象进行“政治生态谈话”，了解公安系统政治生态状况，就加强对“一把手”监督、规范办案流程等听取意见建议。 没有锋芒，“有力武器”便会沦为“钝器”。从一些地方开展的纪检监察建议书评查工作看，建议书本身质量不高是影响其功能发挥的一大短板。有的建议书指出问题不精准、不聚焦，未能触及深层次原因，比如在制发案后整改建议书前没有对案件进行深入剖析，在制发监督检查发现问题的整改建议书时不加分析就“以点带面”，以致以偏概全。有的提出建议较为笼统，内容空泛模板化，未能做到量体裁衣、对症下药，存在为建议而建议的现象，如某派驻纪检监察组针对4家单位的不同问题制发的建议书基本雷同，建议内容均为“规范管理、提高履职能力，对发现问题进行整改，严禁今后出现类似问题”。有的没有注明提出建议依据的具体党纪法规、法律法规，仅笼统表述为根据《监督执纪工作规则》、《监察法》等，缺乏充分的法理纪律依据。当然，部分单位使用建议书也存在泛化、简单化倾向，对原本能采用口头、书面督办立行立改的问题，也采用制发建议书的形式，某种程度上有点“杀鸡用牛刀”。 制发建议关键在精、准、实。一方面需要重点抓住对社会影响大、群众关注度高的重大典型问题或行业性、系统性违纪违法案件，深入分析问题和共性规律，真正把被建议单位的情况搞清、将问题找准，确保提出的建议有的放矢、一针见血；另一方面需要精准适用纪法依据，明确整改要求，确保提出的建议可操作、能落实、好检验。比如建议加强财务管理，就要对具体加强哪一方面的管理提出明确的建议，像是禁止公款私存、健全发票签报手续、压缩财务开支等，能细化的尽可能细化，能具体的尽量具体，便于实际工作切实改进。另外，从实践看，在制发建议书前加强与被建议党组织和单位（部门）的沟通，也是关键一招，不仅有利于提高建议的针对性，更有利于建议有效落实。 见效——来自持续较真的督促整改 “以视频方式开展党委理论学习中心组扩大学习，就落实纪检监察建议再部署再推进；制定《中共云南省临沧监狱委员会工作规则》《中共云南省临沧监狱委员会议事规则》等管理制度；按季度下发党风廉政建设和反腐败工作理论学习计划，组织领导干部和警察（辅警）职工开展常态化学习教育……”为落实省纪委监委驻省司法厅纪检监察组《关于深刻汲取孙小果案件教训全面规范监狱管理的纪检监察建议》，云南省临沧监狱党委采取了一系列举措。 纪检监察建议既是提示风险的“预警灯”、固本培元的“千金方”，也是具体工作的“催办书”、解决问题的“加急单”。和临沧监狱党委一样，收到纪检监察建议书后，被建议单位普遍高度重视，或专项治理、坚决清理，或建章立制、堵塞漏洞，或警示教育、强化学习，大部分都能在一个月内书面回复落实情况及整改措施。而为了让建议书“掷地有声”，一些地方纪委监委也不断在盯紧抓实上下功夫。如新疆维吾尔自治区纪委监委通过向被建议单位当面送达和宣读建议书、派驻（派出）纪检监察机构和对口联系的监督检查室负责人“同场见证”的方式，“手递手”传导整改落实压力。 但是，从基层实践看，建议书“一发了之”的现象仍然存在。一方面，一些基层单位收到建议书后，未能以问题为导向排查整改，或者只做印发文件等象征性“留痕”工作，如对“加强教育、管理、监督”的建议，少数部门仅停留在召开专题会议学习教育、签订责任状等简单举措，对如何常态化教育学习、如何具体加强监督管理思考不够。另一方面，一些纪检监察机关督促整改不到位，未形成有效闭环。有的缺乏对建议书的集中统一管理，没有建立台账，无法及时掌握建议书制发和落实情况；有的对被建议单位整改情况重形式、轻内容，仅关注整改报告是否及时反馈，对内容是否聚焦精准、整改措施是否落实、整改是否取得实效没有进行跟进监督；有的基层纪检监察机关科室之间存在信息壁垒，在整改督促上单打独斗，未形成相关科室和派驻纪检监察组的合力。 目前，各地在相关文件中都规定了加强对纪检监察建议落实情况的持续关注，这里的关键是怎么抓好落实。换个角度看，纪检监察建议不仅压实被建议单位党委（党组）主体责任，也让纪检监察机关履行日常监督职责有了更具体的指向。“纪检监察建议是一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的载体。用好纪检监察建议，要撬动主体责任，激活监督'后劲儿’，推动'两个责任’联动协同，多维度、多层面促进纪检监察建议落地见效。”河北省固安县纪委副书记白东明说，制发纪检监察建议时用好抄送、备案机制，监督检查室、派驻纪检监察组乃至被建议单位分管领导可以在督促整改上形成合力。采访调研中，一些纪检监察干部建议，为强化纪检监察建议的刚性约束，应建立工作台账，实行销账管理，通过电话提醒、定期抽查、“回头看”等方式，对整改落实情况实施跟踪督导，对不采纳不落实建议的相关单位，失职失责造成严重影响和不良后果的，依规依纪依法启动责任追究程序，并对典型问题进行通报曝光。（中国纪检监察杂志 沈叶）
 来源：《中国纪检监察》杂志 责任编辑：玛依努尔·沙塔
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