学术采撷 | 国土空间规划的理论基础

一、引言

2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，我国进入国土空间规划的时期。国土空间规划体系构建是生态文明体制改革和国家治理现代化改革的重要内容，目标是通过实现对国土空间开发保护利用的全域全要素的统筹安排，协调生态、农业和城镇空间的关系，实现国土空间的高质量发展，满足人们更高品质人居环境的美好生活的需求。国土空间规划体系的构建对社会经济与城乡空间发展的基性思维方面提出了转型与变革的要求。本文通过对国内外空间规划的基本概念和相关理论进行系统梳理，结合对主要发达国家的空间规划体系的发展及主要影响因素，对理论基础进行实践演绎和验证，探究空间规划体系形成背后的政治、社会、经济、文化等因素共同作用的机制，为构建我国国土空间规划体系提供一定的理论与技术支撑。

二、空间规划的基础理论

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国土、空间规划和国土空间规划的基本认知

狭义的国土是指一个主权国家管辖下的地域空间，包括领陆、领空、领海和专属经济区海域的总称。广义的国土除了狭义国土的内涵之外，还括国家所拥有的土地、水、生物、矿产、海洋、气候和风景资源等一切自然资源，以及人口、劳动力等社会资源。国土空间的概念主要有两个角度的讨论。从地理学角度，认为国土空间是一定范围内人类活动与自然资源环境的综合，强调其作为一个综合性的地域单元；从要素角度，认为国土空间是各类自然要素与生态环境，以及政策导向的主体功能等的载体，强调其在具体用途和管理方面的特征。当前我国构建国土空间规划体系的目标是为了实现对国土空间的全域全要素管控，因此对国土空间的认识需要同时包含地理空间和要素空间两方面内涵。

“空间规划”在1999年欧盟发布的《欧洲空间发展展望》中作为一种新的规划理念被正式提出到目前为止，尚未有一个统一的定义。一些重要机构从不同的侧重点给出了对空间规划的定义，这些定义均强调了区域的平衡发展，以及不同部门政策与多元利益主体的整合协调；突破了行政空间界限，更重视其内部经济联系、环境体系和日常生活的时空格局构成的功能性。国空间规划的兴起则是随着我国发展转型和深化改革背景下规划转型的结果。针对各类空间规划类型过多、内容重叠冲突导致资源配置低效的问题，通过对空间全域全要素的统一管控来实现对国土空间格局的综合优化和空间资源的合理利用。

可以认为，国土空间规划的核心是对综合空间资源的安排以及人与空间关系的处理，因此其理论基础是综合多学科的复合型理论体系，兼具地理学、生态学、规划学、空间经济学等多方面的理论特征。

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生态系统与可持续发展理论

（1） 朴素自然生态观

人与自然的关系是国土空间规划处理的基本关系，对此关系的探讨很早就在中国传统文化中萌芽。我国最早关于人与自然关系的理论就是古代“天合一”的朴素自然生态观，认为大自然是一个相互联系的整体，是有层次的、有序的且不断变化的。《庄子·齐物论》中的“天地与我并生，而万物与我为一”是我国朴素自然观的最高体现。“天人合一”思想可以追溯至先秦时代，以儒家和道家为典型代表。儒儒家将整个宇宙看作一个整体，认为人、万物、天地、社会都应该是一个处于不断发展变化中共生的和谐体；强调人作为“天地之心”重要地位以及与天地万物的情感联系。道家提出万物一体、道法自然，将“道”看作宇宙万物的本体和最高法则、万物相互联系的源泉与动力，认为自然是由世间万物相互联系形成的整体，人是自然的一部分，要尊重和了解自然、不能破坏自然，强调天人之间的融合性和协调性。受“天人合一”思想影响，我国古代衍生了很多尊重和保护自然、顺应自然规律来进行农耕活动的政策和传统，体现了系统的自然开发与保护观。

（2）生态系统理论

生态理论认为人与自然是一个动态、平衡的整体有机系统，在20世纪60年代随着生态环境问题凸显而受到广泛关注。生态系统是在一定的时空范围内，由各种生物之间及生物群落与环境之间，通过物质循环、能量流动等相互作用而形成的统一整体。因为人的存在而产生了自然生态系统和人工生态系统之分。生态系统理论的内涵主要包括四方面：有机整体性是生态系统的基本特性；构成态系统的各种子系统之间并非静态关系，而是相互影响和制约，并在一定时期内处于相对稳定的动态平衡状态；生态系统之所以是一个统一整体，是由各个子系统之间的空间结构关系、物质交换关系、能量流动关系等决定的，最终又形成特定的功能关系；生态系统的特征并非各个子系统特征的简单叠加，而有其自身的复杂性。

（3）可持续发展理论

可持续发展理论将经济系统与环境系统之间的动态平衡和空间协调作为衡量区域发展的重要则，核心是正确处理人口、资源、环境与经济社会的相互关系，实现其整体优化和协调发展。1987年“世界环境与发展委员会”发表《我们共同未来》（OurCommonFuture）对可持续发展出了科学定义：“指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，以公平性、持续性、共同性为三大基本原则。”公平性括代内公平和代际公平，代内公平主张消除贫困和均衡发展，以满足人民对较好生活的愿望和需求；代际公平强调资源的有限性，要给后代公平利用然资源和拥有良好生态环境的权利。持续性是指人类社会经济的发展不能超过自然资源和生态环境的承载能力。共同性在认识到各国国情差异的基础上，明确可持续发展是一个目标一致、需要共同努力的全球性议题。

（4）生态文明理论

生态文明是可持续发展理论在中国的发展和深化，也是传统朴素自然观的当代演变。2007年，十七大报告明确提出，“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。2015年中共中央审议《生态文体制改革总体方案》，对生态文明的理念和建设要求做了系统的阐述。2017年，十九大报告中再次将生态文明提到了新的高度，提出坚持“人与自然和谐共生”“像对待生命一样对待生态环境”“实行最严格的生态环境保护制度”等论断。不同于农业文明与工业文明，生态文明建设要树立“人与自然和谐共生”的科学发展观，以及发展和保护相统一的理念。生态文明承认自然生态的价值，保护自然就是保护和发展生产力；尊重生态系统的整体性和内在规律，山、水、林、田、湖是一个生命共同体；树立空间均衡理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，建设要坚持资源节约与环境保护的基本原则，将优先预防与控制作为生态文明建设的基本宗旨，既要创造更多物质财富和精神财富，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的多元化美好生活需要。

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现代治理理论

（1）治理的含义

治理（governance）在政治学研究中相对政（government）而出现，理论基础是公私部门的合作关系，后来在经济学和社会学等领域应用时被抽象为“政府—市场—社会”的理论模式，认为三者独立在社会事务处理上均存在盲目性与决策失效，因此须通过形成公私伙伴关系实现善治。现代城市治理以城市作为空间对象，城市治理是由各级政府、机构、社会组织、个人等多元主体管理城市共同事物的诸多方式的总和，关注不同城市利益集团之间的博弈、协作、决策等互动过程。根据主体的不同，城市治理模式可以分为政府主导型、市场主导型、多主体协作型等。空间规划的本质就是空间治理的政策具，空间治理是以国土空间为平台的资源配置和利益博弈过程。

（2）国家干预理论

国家干预理论最早出现在经济学领域，主要指针对市场失灵的情况，政府通过扩大支出以公共投资的增量来弥补私人投资的不足，实现扩张性的财政政策，改善有效需求不足的状况，从而减少失业，促进经济的稳定和增长。这一理论后来被引入城市规划学，认为城市规划是国家和政府进行宏观干预的重要手段，通过对城市发展的干预，避免市场经济的外部效应，保障公共利益，促进均衡发展。城市规划自诞生之初便是以解决公共问题、保护公共利益为直接目的，带有明显的公共政策属性。随着我国发展阶段的变化，政府职能和规划角色也逐渐向公共服务的本质回归，协调城市发展中私人利益与公共利益的冲突，避免城市空间及环境品质损害；关注城市发展的区域均衡性问题，重视对开发建设行为的管控。

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空间经济学理论

（1）区位论

区位论是关于人类活动，尤其是经济生产活动在空间的组织优化的理论，核心是不同的土地（间）使用会产生不同的效益。最早的区位论是德国古典经济学者杜能提出的农业区位论，基于地租理论得出农业土地利用围绕市场呈圈层化分布模式。韦伯将其延伸到工业领域提出工业区位论，企业倾向于选择总生产成本最小的地点。克里斯·泰勒在此基础上通过对德国南部的城市和集镇及周边乡村腹地之间的空间特征研究提出中心地理论以市场、交通和行政原则等中心地区原则进行市场区与网络分析。廖什的市场区位将生产区位和市场结合，区位的最终目标是寻找最大利润地点。后来伯吉斯、霍伊特、哈里斯和乌尔曼分别提出城市土地利用的同心圆模式、扇形模式和多中心模式，本质上都表明城市空间的价值是由其相对于绝对区位（商业中心）的相对区位决定的。瑞典经济学者俄林将古典区位论与地域分工、区际国际贸易相结合，实现了从微观古典区位论向宏观一般区位论的拓展。

（2）区域发展理论

区域发展理论包括区域均衡发展理论和不均衡发展理论。不均衡发展理论主要关注集聚与扩散、核心与边缘等。佩鲁的增长极理论较系统地论证了增长极形成应具备的条件，以及过程中起重要作用的极化和扩散两种效应。缪尔达尔在此基础上提出的循环累积因果理论指出，社会经济因素较优的地区会对劣势地区产生回波效应和扩散效应，刚开回波大于扩散使劣势地区经济发展滞后、差距拉大，当较优地区外部经济效应变小时对劣势地区产生扩散效应，刺激其经济发展。区域空间结构出现“孤立分散—分散的集聚—集中的分散—均衡发展”的演变阶段。但是这个结果不能完全通过市场自发力量达到，市场力量通常倾向于增加而不是减少地区差异，因而政府在其间调控作用就显得尤其重要。

核心与边缘理论在一定程度上是集聚和扩散理论缘理论进行深入的解析，认为区域经济的发展大体经历了工业化前期、工业化起始、工业化成熟和后工业化四个阶段，其空间组织也相应地表现为“孤立—核心与边缘差距拉大—边缘次中心出现—区域一体化”的发展过程。的延伸。弗里德曼从经济发展的四个阶段对核心与边缘理论进行深入的解析，认为区域经济的发展大体经历了工业化前期、工业化起始、工业化成熟和后工业化四个阶段，其空间组织也相应地表现为“孤立—核心与边缘差距拉大—边缘次中心出现—区域一体化”的发展过程。

（3）空间生产理论

空间生产理论源于对经济社会学领域中的空间的反思和批判，认为空间不仅是静态的生产场所和容器，而是一种社会—空间关系的反映；物质空间的变化不仅是一个物质变化的表象，背后是一系列社会发展过程以及其中的权力、社会关系等的变迁。列斐伏尔提出分析城市空间的三个基础概念，空间的实践是人们在日常生活中对世界的感知，涵盖了物质环境和物质生产过程；空间的表征是科学家、城市规划者等建构的理性抽象空间，充满着意识形态、权力和知识；表征的空间是直接跟生活相关的空间。大卫·哈维对空间生产理论进行了继承和发展，提出了资本三次循环理论和时空修复机制，深入剖析了不平衡发展的空间面向，将不平衡不仅看作资本主义积累过程所必然导致的地理景观，也看作资本过度积累导致的经济危机的修复途径，并从自然生产的不平衡转向（人造）空间生产的不平衡。

三、国际空间规划实践的

基础理论分析

各国（地区）的政治、社会、经济、文化的不同情况决定了空间规划体系的巨大差异，选取欧盟、荷兰、英国及日本等国家（组织）作为研究案例，分析其空间规划体系的特征以及背后的理论基础。

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国际空间规划体系的特征

（1）欧盟：多中心城市体系的可持续均衡发展

欧洲空间规划体系包括规划的前期研究和规基本单元划分，核心规划文件《欧洲空间发展战略》，空间规划及政策的实施效果评价研究文件。在欧洲治理体系中，空间规划并不具有法律强制性，而作为一种国与国之间、各部门政策之间的同机制和指导性方针，避免不协调的建设活动在盟层面带来负面效应。空间规划是经济、社会、文化和生态政策在空间上的映射，基本目标是经济和社会的整合，自然资源和文化遗产的保护和管理，实现欧洲地域范围内更均衡的竞争态势；具体的空间发展目标为多中心与均衡的城市体系，平等获得交通、基础设施和知识，开发和保护自然与文化遗产的明智管理手段。在可持续发展方面，欧盟的发展应该从一个经济联盟迈向环境、社会和经济协调发展的区域，同时追求这些目标的实现，并考虑各目标之间的相互作用关系。主要通过空间相关立法、政策及资金激励发挥作用，实施方式包括要求各个国家引入环境影响评估以及战略性环境评价，在各个层级引入了与空间相关的部门规划，引入新的公共管理机构（如流域、自然保护区、特定区域）等。

（2）荷兰：联合治理下保障公共福利的均衡发展

荷兰国家权力在纵向上由中央、省级和市级政府分享，每个层级都有各自的职责和自治权，需在共同协定的框架内由各主体表达各自的差异性，在整体上又要使政策保持相对的一致性，因此三级政府之间存在一种“联合治理”的关系。直到20纪90年代，荷兰空间规划体系始终作为建设福利国家的一部分，空间规划作为政府宏观调控解决公共问题、保障公共利益的工具之一，体现出很强的国家干预特征。荷兰空间规划体系与行政体制保持一致：国家和省级编制结构远景规划，属于战略性非法定规划，重点关注改善交通可达性、景观管理、城市化和保护绿色空间等公共利益。市级编制两层规划，上层是结构远景规划，一个市或几个市联合编制，下层是具有法律效力的土地利用规划，是土地用途管制的依据。空间规划体现对区域均衡与可持续发展的追求，基本原则包括：所有人都负担得起的住房，国家平衡的空间经济发展，均衡的城市体系和开放的农村地区作为公共空间（包括绿心）等，并且借助完善的规划体系和组织结构，有效指导了各类用地的布局。在20世纪90年代之后，受到外部欧盟政策环境和欧洲一体化的影响，空间规划目标逐渐转向区域经济发展。

荷兰全国空间结构规划图

（3）英国：协作式治理下的可持续发展

英国长期奉行自由主义的传统和二战后人们对国家干预必要性的认识，为现代英国规划与区域政策奠定了基础，社会普遍接受对土地使用市场进行广泛管理，以促进社会和经济复兴。同时公众参与和地方企业团体的引入使得英国空间规划呈现出一种多元利益主体共同参与的协作式治理。英国空间规划体系包括纲领性的“国家规划政策架”，关注城市发展的战略优先性问题的“地方发展框架”——主要针对住房与就业、商业发展、交通设施、医疗、治安和应对气候变化等事务做出政策安排，以及受其强制性引导的下位“邻里发展规划”。在可持续发展方面，虽然英国的城乡建设发展通常以市场为主导，但政府利用规划工具管理和规范实际发展，并结合立法和其他政策来实现更广泛的社会目标，如住房供应和保护环境遗产等，对市场开发形成有效的调节，对土地利用进行一定程度的限制，避免其对自然环境和公共利益造成过大的负面影响。

（4）日本：政府引导土地用途管制、地方自治的均衡发展

与行政组织形式相对应，日本形成了从国家、都道府县到市町村自上而下、全覆盖，国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划、部土地利用规划等多规并存的网络型规划体系。着国土布局基本成型，国土综合开发规划被国土形成规划取代，主要是为了以经济、社会、文化措等来推进国土利用、整合及保护而制定的综合性基础方案，涉及国土空间、经济发展的战略性方针，意图达成可持续发展的目标。日本的国土综合开发规划或者形成规划均在强调促进地区间均衡发展的理念。在国土利用规划的指导下，编制都道府县土地利用基本规划，将土地划分为城市、农业、森林、自然公园、自然保护五类地域，作为土地用途管制的主要依据。该地域划分具有法定效力和强制性，各主管部门须在指定地域范围内行使职权并开展相关工作，土地利用基本规划的功能是通过直接或间接限制开发来协调不同规划的用地冲突。在地方上实行自治制度，中央政府与地方公共团体之间的事务配置基本上遵循市町村优先和效率原则，空间规划也越来越强调“地方事务归地方治理”“多主体共治”，试图提高地方的自治权，主导各类国土资源的开发建设被保护利用。

日本空间规划体系

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空间规划体系的理论总结

总结各国空间规划的体系和内容重点可以看出，空间治理、可持续发展和区域均衡发展三个层面的基础理论得到了集中体现与诠释。治理结构包含空间规划体系中的国家干预，以及与市场、社会等共同构成的多主体参与协作，可持续发展考虑经济、社会与境效益的协同，区域均衡发展通过宏观调控减小市场自由发展可能导致的不平衡状态。

从治理结构的视角来看，主要体现较强的“国家干预”特征或者多元利益主体的协作式治理。家干预的形式根据行政组织体系内部的关系又分为分权国家和集权国家。分权国家的空间规划在国家和区域尺度，更多关注宏观空间规划对地方规划的引导，规划内容也更多关注基础设施建设、生态环境保护等公共利益，甚至只是通过政策框架和技指南等对地方层面的规划行为进行引导，土地利用型的规划主要体现的是地方政府的职责和权力。如荷兰空间规划作为政府宏观调控的工具，保障优质的资源和公共服务在空间中更为合理和公正地分配，但20世纪90年代后也逐渐转向强调区域经济发展，中央政府逐渐退出空间规划，赋予省和地方更大的规划权力，从而重构了之前的治理体系。而权国家则强调国家及宏观层面的空间规划对地方规划的控制，其规划内容包括资源开发、环境保护、经济发展、社会进步、差别化政策等更多内容，政府干预经济社会发展的能力强，也多形成综合型和区域经济型的空间体系。如日本在国家层面编制内容完整的对各类国土资源的综合规划，并强调通过下级以及相关规划进行有效实施，充分发挥国家空间规划的指导和控制作用。多元利益主体的协作式治理，更多体现在地方政府和邻里层面市场、社会民间团体的共同参与。如英国建立由地方政府代表、企业代表、科研机构等非政府组织等组成的“地方企业团体”等，另外，对于绿带以及其他禁止建设区外的开发项目，市场有着较高的话语权。

可持续发展与区域均衡发展往往相互关联，可持续发展关注要素维度的协调，区域均衡发展强调空间维度的统筹。可持续发展将对环境问题的重视积极纳入空间政策和发展战略中，强调经济、环境、社会、文化等综合要素的协同关系。如欧盟层面的空间规划试图通过空间规划、治理以及一系列资金激励政策，促进欧盟整体和一体化发展和可持续发展，形成一个环境、社会和经济共同协调发展的区域，将自然和文化遗产的保护纳入更大范围的空间发展战略。在自然遗产保护方面，“自然2000”提出了欧洲生态网络，包括在具有区域、国家、国际和欧盟意义的自然生态区和保护区之间建立必要的联系通道等，在文化景观保护、水资源保护与利用等方面也提出了许多管理政策。区域衡发展对各种资源要素在空间上进行合理与公平的配置，具体表现为多中心的城市体系、均衡互补的新型城乡关系、互联互通的基础设施和公共服务设施等。如欧盟试图抑制欧洲空间发展的极化，形成多中心与均衡的空间发展，动态的、富有竞争力和吸引力的城市化区域，以及本土化、多样化与高效发展的乡村地区，确保各发展层面的地区平等地享有交通、基础设施和知识等。日本的国土综合开发规划或者后来的形成规划，在1963年的“一全综”中就提出将“实现地区间的均衡发展”作为基本目标，到“多极型国土结构、多轴型国土结构”“多样化独立板块自立发展”等，均体现出促进国土均衡发展的理念。

四、对我国空间规划的

启示和建议

综合对国土空间规划内涵认知、理论基础和国外空间规划经验的研究，我国国土空间规划需要点关注四个方面。第一，国土空间规划是对国土空间以及附着其上的各类资源的使用的规划，其核心是要建立各种国土空间资源使用之间的关系。第二，各种国土空间资源是有不同的价值的，既包括经济价值，也包括社会、生态等各方面的价值。空间规划对空间资源的安排要充分挖掘各类空间在各方面的价值，统筹协同经济、社会、生态、文化等各方面价值的实现，从长期可持续的角度出发来合理安排各类空间的使用，从而实现国土空间利用整体综合效益最优化的目标。第三，各类国土空间是有相应的权益的，因而空间规划对国土空间保护与利用的安排要充分考虑空间权益的分配，协调不同权益主体的利益，保障公平与公正。第四，空间规划是公共政策，是对各类空间使用的公共干预，是各类空间政策的协同平台。作为政策工具的空间规划与政府的事权是紧密相关的，规划的功能和权力范围是由政府事权决定的。最后，空间规划的编制和实施是一个动态的过程。同时空间规划本身也是不断发展变化的。从国际空间规划演变的经验来看，空间规划的关注重点以及空间规划体系都是随着经济社会发展以及行政架构的调整而不断调整变化的，具有阶段性和时效性的特点。

作者介绍

朱郁郁  上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 副院长

本文全文刊载于《理想空间》第87期