地上违法建筑物没收制度的初探和思考—限于非法占用集体农用地情形的考量

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摘要：没收地上违法建筑物是对违法用地行为的重要行政处罚之一。但由于地上违法建筑物没收制度的相关法律规定过于宽泛，可操作性不足，目前基层自然资源管理部门对此类没收行为的执法效果并不明显，严重制约自然资源执法效力，一定程度上导致了国有资产流失。本文试通过民法、行政法等跨学科知识融合，以问题为导向，对目前没收地上违法建筑物的现状与困境进行反思，并提出相关建议意见，从而提高自然资源执法效力，切实维护土地管理秩序。

没收在非法占用的土地上新建的符合土地利用总体规划的建筑物和其他设施（以下简称没收地上违法建筑物）是对违法用地行为的重要行政处罚之一。但由于地上违法建筑物没收制度的相关法律规定过于宽泛，可操作性不足，目前基层自然资源管理部门对此类没收行为的执法效果并不明显，严重制约自然资源执法效力，一定程度上导致了国有资产流失。因此，建筑物没收案件所形成的历史遗留问题仍需要我们妥善解决，同时建筑物没收制度所产生地上物和土地的权利人不一致，国有资产占用集体土地等一些难点、痛点仍需得到澄清、突破。试通过民法、行政法等跨学科知识融合，以问题、效果为导向，对目前没收地上违法建筑物的现状与困境进行反思，并提出相关建议意见，从而提高自然资源执法效力，切实维护土地管理秩序，积极为地上违法建筑物没收制度顶层设计探索新路子。

一、没收地上违法建筑物的总体情况

(一）严重制约自然资源执法效力，未充分发挥“物尽其用”制度的效用
纵观各省份没收地上违法建筑物的处置实践及其实际使用状况看，除极少数具有“公益性”或“集体公用性”的没收建筑物能补办规划、建设、消防、环保、用地等相关手续而合法保留使用外，绝大多数没收建筑物因不符合完善行政审批手续条件而无法补办相关手续在政府手中仍旧处于“违法”状态。上述绝大多数没收建筑物由属地政府拆除、日常管理和维护、临时使用或由属地政府委托农村集体经济组织经营管理。根据2018年国家土地督察公告所公布的数据，2017年拆除地上违法建筑物面积2972.17万平方米，该年所拆除地上违法建筑物面积系特指没收地上违法建筑物面积，其并没有补办相关手续而予以长期保留。属地政府承担拆除建筑物的费用，加大行政管理成本，延长执法周期，违法用地当事人应承担拆除建筑物的费用也无法兑现，同时没收建筑物没有得到合法有效利用，不仅影响政府威信和执法效果，而且也有悖于物尽其用的原则。

（二）规范没收地上违法建筑物的创新实践

为切实解决土地违法案件查处过程中没收地上违法建筑物“执行难、移交难、处置难”等问题，全国大多数省份在国家层面尚未就此问题出台专门的规范情况下，根据相关法律法规并结合当地实际情况进行积极探索，纷纷出台地方性政策，进一步规范没收建筑物的程序，提高自然资源执法效力。陕西省汉中市人民政府《关于印发没收违法用地上建筑物及其他设施移交和处置暂行办法的通知》（汉政办发〔2020〕31号）“对拟没收的建筑物是否符合城市规划作为没收地上违法建筑物前置条件。对不符合城市规划的由有规划执法权的部门依法予以拆除。”避免出现建筑物没收后又由于其不符合城市规划而被拆除的尴尬局面；江苏省如皋市政府办公室《关于印发如皋市依法没收违法用地上建筑物移交处置办法的通知》（皋政办规〔2021〕1号）“对没收建筑物拟采取的处置方式，综合考虑其是否符合城乡规划（国土空间规划）、环保、产业发展、消防及建筑质量安全等要求以及是否满足完善用地手续的前置条件。对不符合完善行政审批手续条件的违法用地上建筑物依法予以拆除。”避免出现建筑物没收后虽其符合完善规划及建设等行政审批手续条件但又由于其所占用的土地不能完善用地手续而最终面临将其拆除的尴尬局面；广州市规划和自然资源局《关于广州市违法用地上建筑物没收处置办法（公开征求意见稿）》“对没收建筑物拟采取的处置方式，综合考虑其所占用的土地合法权利人权益。占用的土地未纳入征用、征收储备范围,对土地合法权利人要求收回土地、不同意保留违法用地上建筑物的，由接收单位组织拆除。”避免出现建筑物没收后又由于土地合法权利人提出质疑而引起纠纷与诉讼，影响到政府威信和执行效果，同时也较好的保护土地权利人的合法权益；广西省来宾市武宣县人民政府办公室《关于印发武宣县依法没收违法用地上的建（构）筑物及其他设施移交和处置办法的通知》（武政办发〔2020〕5号）“对没收建筑物明确处置期限。县自然资源局在接受县财政局委托1年内不能办理完毕土地使用合法手续的，由县住建局依法拆除。”避免出现建筑物没收后又由于长时间不能完善用地手续造成其及其所占用的土地长期处于持续违法状态的尴尬局面，切实维护土地利用的正常秩序。

二、当前没收地上违法建筑物存在的问题

（一）“法理”上难以协调
当土地上建筑物被没收后，造成没收建筑物与其所占用的土地权属分离，分别属于国家和土地合法权利人，违反了“房地一体化处置”原则。“房产”与“地产”本来天然一体，不可分离的，没收后其权属分离，“各为其主”，难以协调利用。为了避免社会财富浪费，发挥“房地产”的功能价值，属地政府从“物尽其用”和尊重社会现实的角度考虑只能在管理利用方面尽量实现“房地一体”。当集体土地上建筑物被没收后，鉴于集体土地征收为国有土地的条件较严、程序较复杂，只能暂时将没收建筑物移交给其所在地乡镇政府（街道办事处）进行日常管理和维护，达到“地随房走”或由属地政府将其交给其所在地农村集体经济组织经营管理，达到“房随地走”即“地上物归属土地所有者”。然而，事实上，由于农村集体经济组织与违法用地当事人是“经济发展合作”关系，一般来说，其会将没收的资产重新返还违法用地当事人管理使用，同时由于非农业建设项目对属地政府财政税收贡献较大，属地政府甚至也是默许。这是绝大部分没收建筑物仍由违法用地当事人管理使用的主要原因。长此以往，不仅造成国有资产流失，属地政府的管理流于形式，而且还损害了行政权威，助长了违法用地违法建设行为。

（二）未能较好保护土地合法权利人权益
建筑物没收前，属地政府未征询土地合法权利人是否同意保留建筑物及要求收回土地的意见，同时建筑物没收后因完善其所占用土地的征收、农转用等用地手续费时较长，导致政府实际占有控制的建筑物长期占用土地合法权利人的土地，造成其权益受到损害。

（三）未能先行综合考虑非法占用的土地是否符合完善行政审批手续条件
在实践中，建筑物没收后，经有权机关审查认定拟处置的没收建筑物若不符合完善城乡规划、建筑物质量安全及消防规范、环保等手续条件下，依法将其拆除。只有没收建筑物在符合完善上述手续条件下，其才可以采取保留使用方式并按相关规定完善用地手续后再进行后续处置。但没收建筑物所占用的土地处置是没收建筑物处置中的难点之一。土地作为一种特殊的物，其权利及处分受到诸多因素的制约，如土地利用年度计划、新增建设用地计划指标、用地标准、国家产业政策、供地政策等。特别是集体土地，其利用、处分和流转受到很大限制，如征收集体土地必须具备一定的条件。根据《土地管理法》的规定，依法征收集体土地必须是为了“公共利益的需要”，只能小范围适用，不能适用于所有被没收建筑物所占用的土地。实施行政处罚最终目的是为了消除违法行为，维护土地利用的正常秩序，切实保护耕地。建筑物没收后并不等于消除土地违法状态，消除土地违法状态还需要办理土地征收、农转用、供地等相关用地审批手续。否则没收建筑物所占用的土地仍然持续处于违法状态，自然资源管理部门被诉行政不作为的概率也会有所提高，存在失职渎职风险，不利于法治政府的倡导与建设。

（四）“没收地上违法建筑物”与“责令退还非法占用的土地”的行政处罚一并执行相冲突

1.没收地上违法建筑物与责令退还非法占用的土地行政处罚实际无法同时执行。因为在实物形态上，没收建筑物不能脱离非法占用的土地而独立存在，即房地不可分离，所以不能既将地上物收归国有，又同时将土地退还土地合法权利人。司法实践中，当自然资源管理部门申请人民法院强制执行时，人民法院往往根据“房地一体化处置”原则，以地上违法建筑物已没收归国有时，则无法执行责令退还非法占用的土地行政处罚内容为由，对此类案件裁定不予执行。最高人民法院行政庭、执行局、原国土资源部执法局调研组赴浙江省进行国土资源违法案件查处难、执行难问题的调研报告中也曾指出此问题。

2.在执法实践中，基层自然资源管理部门大多注重运用行政管理手段，往往忽略民事法律关系，机械适用法律责任条款常常作出没收地上违法建筑物与责令退还非法占用的土地并处的行政处罚内容，导致执行难以顺利进行，行政处罚案件难以顺利结案，使得行政处罚决定丧失其应有的效果，并引起不必要的纠纷和诉讼。一方面，若先执行责令退还非法占用的土地再执行没收地上违法建筑物，根据“责令退还非法占用的土地”的立法原义及参照民事诉讼领域使用的“强制退出土地”概念，违法用地当事人应当在规定期限内消除违法占用土地状态，恢复涉案地块权利人使用土地的条件，则违法用地当事人在自行履行退还非法占用的土地行政处罚内容时，出现不必也无法执行没收地上违法建筑物行政处罚内容的尴尬局面；另一方面，若先执行没收地上违法建筑物再执行责令退还非法占用的土地，则出现违法用地当事人不可能也无法将非法占用的土地退还给土地合法权利人及土地合法权利人也无法出具接收土地的书面证明材料的尴尬局面。若土地合法权利人对责令退还非法占用的土地行政处罚执行未到位提出质疑，则会影响到政府威信和执行效果。否则意味着为了消除违法占用土地状态，达到退还土地法律事实，则自然资源管理部门应直接作出拆除建筑物，恢复土地原状和责令退还非法占用的土地的行政处罚即可，同时也表明没收地上违法建筑的行政处罚存在重大合法性疑问。

三、对策及建议

地上违法建筑物没收制度在有效遏制和惩处违法用地违法建设行为、提高执行效果、保证国有资产不流失、维护土地管理秩序等方面并没有发挥其应有作用。因此，与其配套的相关土地法律法规规定必须改革创新，以适应经济社会发展的实际状况。应当遵偱兼顾平衡保护国家与土地权利人合法权益、房地一体化处置、分类处置、有效利用等原则，通过设定没收地上违法建筑物的特殊程序规则和规范法律程序解决上述问题。

（一）设定特殊程序规则

1.属地政府组织自然资源、住建、生态环境、消防等相关职能部门进行会商，综合判定地上违法建筑物采用的处置方式。应先行综合考虑建筑物是否符合土地利用总体规划和城乡规划（国土空间规划）；应事先征询土地合法权利人是否同意保留建筑物，是否要求收回土地的意见；应综合考虑建筑物是否符合建筑物质量安全、消防规范、环保等要求及其所占用的土地是否符合土地利用年度计划、征收等用地政策。若不符合上述条件之一情况下，则自然资源管理部门应作出拆除建筑物，恢复土地原状的行政处罚。若同时符合上述条件情况下，则自然资源管理部门才能作出没收地上违法建筑物的行政处罚，但不应作出“责令退还非法占用的土地”的行政处罚，从而将“房地一体化处置”的原则贯穿于地上违法建筑物没收的始终。

2.针对建筑物占用的集体土地可征收的情况，待土地征收和农转用批准后，可将上述没收建筑物及其所占用的土地一并以出让、划拨等方式处置；针对建筑物占用的集体土地不可征收的情况，待土地农转用批准后，可将上述没收建筑物及其所占用的土地一并以批准拨用或集体经营性建设用地入市方式处置。最终达到发挥物尽其用的制度效用，并使得其所占用的土地处于合法利用状态。

3.属地政府应当自没收建筑物移交后一年内完成相关处置工作，在规定时限无法完善相关手续的，则由属地政府责成没收建筑物所在地乡镇政府（街道办事处）依法对其予以拆除，恢复土地原状，从而维护土地利用的正常秩序。

（二） 规范法律程序

在我国未来立法中，笔者建议，可将《土地管理法》第77条中“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，”修改完善为“对符合土地利用总体规划和城乡规划（国土空间规划）、土地合法权利人意见、完善行政审批手续条件的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”。以期能够有效破解没收地上违法建筑物的执行和处置难题，从而提升自然资源行政处罚执行的可操作性和质效，继而有效推进自然资源依法行政进程，切实维护土地管理秩序。
（福建省南平市建阳区自然资源局，李强 ）