【风险合规项目指引】PPP项目入库与退库的风险

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风险表现

一些PPP项目在跟踪阶段或投标、中标后仍未顺利入库,或项目在建过程中出现下表情形可能导致项目退库。

规范的PPP项目应当纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

 根据相关政策文件，规范的PPP项目应当符合以下条件：

序号	基本 类型	表现情形	法律 后果	备注
1	不宜采用PPP模式实施	不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的项目，如商业地产开发、招商引资项目等，采用 PPP模式	不得入库或者退库	-
2		因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的，采用PPP模式	不得入库或者退库	-
3		仅涉及工程建设，无运营内容的项目,采用PPP模式	不得入库或者退库	-
4		其他不适宜采用PPP模式实施的情形	不得入库或者退库	-
5	前期准备工作不到位	新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续	不得入库或者退库	-
6		涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续	不得入库或者退库	-
7		未通过物有所值评价或者已开展物有所值评价、但评价方法和程序不符合观定	不得入库或者退库	2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外
8		未通过财政承受能力论证，或者已开展财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定	不得入库或者退库	2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证的项目除外
9	未建立有效付费机制	通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制	不得入库或者退库	-
10		政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增	不得入库或者退库	-
11		严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的	不得入库	-
12		项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任	不得入库	-
13	不宜继续采用PPP模式实施	入库之日起一年内无任何实质性进展的	退库	-
14		尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限	退库	-
15		项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施	退库	-
16	不符合规范运作要求	未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方	退库	-
17		采用建设-移交（BT）方式实施	退库	-
18		采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与	退库	-
19		未按合同约定落实项目债权融资	退库	-
20		违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金	退库	-
21		以债务性资金充当资本金	退库	-
22		由第三方代持社会资本方股份	退库	-
23	违法违规举债担保	由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失	退库	-
24		政府向社会资本承诺固定收益回报	退库	-
25		政府及其部门为项目债务提供任何形式担保	退库	-
26		其他违法违规举债担保行为	退库	-
27	未按规定进行信息公开	违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权,可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益	退库	-
28		未准确完整填写项目信息,入库之日起一年内未更新任何信息	退库	-
29		未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财玫承受能力论证、政府采购等关键信息	退库	-

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不利后果

1

入库是商业银行发放贷款的“硬性”指标，若项目未列入PPP项目库，将导致商业银行无法发放贷款。

2

未列入PPP项目库的项目，不得通过财政预算安排支出责任。

3

原获得财政部PPP奖补资金的项目需将奖补资金原数返还。

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防范建议

1

确定拟投标项目时，需要关注项目合规情况，特别是项目入库情况及是否存在退库的情形。目前各地方政府推介的PPP项目中，并非所有的PPP项目均纳入财政部或发改委PPP项目库，或者有的项目仅纳入本级地方政府PPP项目库。

2

同时需要关注当地政府历史项目及新上项目情况，是否会影响到政府未来的财政支出比例；须了解使用者付费内容及占比，注意是否存在包装使用者付费提高占比的情形，如果存在该等情形的，项目也存在被退库风险。

3

不管地方政府如何承诺，都不能突破部委文件规定精神，仍存在政府方付费责任无法兑付的风险。此前贵州地方财政局违规签发兜底承诺函，财政部明令作废即是明确的案例。此外，非阳光下的、合规的PPP项目，融资存在无法落实风险，故建议PPP项目必须入库，不要打“擦边球”。

4

项目在建过程中，项目总投缩减、增加、股东认缴等信息都应及时与当地政府沟通，及时将项目信息准确完整填写至财政部PPP项目库中，防止融资无法落实、政府付费无法兑付或者面临退库的风险。

Q

退库的项目，还能否再入库？

A

考虑到PPP项目退库将对项目融资、建设及运营等产生较大影响，且全国PPP综合信息平台项目库遵循“能进能出”动态调整机制，除“不适宜采用PPP模式实施”以外原因(如操作不规范、信息不完善等)导致项目被退库的，如已严格依据法律和PPP政策要求进行整改、解决项目中存在的被清理出库的问题，也应当尊重其可重新申请入库或申报未来的示范项目权利，以维持政企双方合作的稳定性和发挥PPP模式制度优势。

Q

退库的项目，已签署的项目合同是否有效？

A

当前部分司法裁判观点认为，全国PPP综合信息平台项目库仅是行政机关行使行政管理的一种方式，并不属于法律、行政法规的强制性规定。有关PPP模式的相关规定，多为部门规范性文件，效力层级较低，如违反了财办金92号文等PPP规范性文件的规定而导致项目被清退出库的，亦不属于违反法律、行政法规的强制性规定，不属于合同无效的法定情形。因此，违反PPP规范性文件规定、PPP项目未入项目管理库或被退库，并不必然导致已签署的项目合同无效，在此情况下，PPP项目合同对政企双方仍具有合同约束力。对此，从PPP项目库管理对财政支出责任监测和风险预警角度，应当在后续PPP条例立法层面确认和提高项目库对PPP项目的硬性约束作用。同时，政企双方亦可在项目合同中对上述退库情形作出约定，将其作为触发项目合同违约或合同解除条件，特别是针对政府付费及提供缺口补助类PPP项目更为重要。

文字：北方公司成本合约部