胡庆芳、张建云，等：重庆中心城区洪涝灾害防御与韧性提升路径

▲长江母亲河如丝带环绕重庆城区  摄/罗治洪 

全球城镇化进程也对洪涝灾害情势产生了深刻影响。发达国家已步入后城市化阶段，人口城市化率接近饱和，但大多数发展中国家当前尚处于城市化从起步到快速发展的阶段。据世界银行统计，全球城镇人口数量已由2000年的28.5亿攀升至2021年的44.2亿，人口城镇化率相应由47%提高至56%。大规模城镇化进程对地表气候、环境产生了明显影响，增加了洪涝的危险性。一方面，受“热岛效应”“冠层阻障效应”等热力、动力机制影响，城市扩张对强降雨事件产生触发作用；另一方面，快速城镇化常伴随着下垫面性质的显著变化，导致地表径流总量增多、汇集过程加快。与此同时，因城市人口、财富、基础设施的高度聚集，在缺乏防洪治涝措施有效保护的情况下，经济社会系统的暴露性和脆弱性也随之增加，据《Nature》研究报道，相比2000年，2018年暴露在洪水威胁中的人口占全球总人口比例增加了近1/4，且预计这一趋势仍将持续。由于经济产业和社会活动的高度关联，城市洪涝的次生灾害效应也比较突出。洪涝灾害已成为影响全球城市公共安全的突出问题。

21世纪以来我国经历了规模、速度空前的城镇化进程，人口城镇化率由2000年的36.2%快速提高至2021年的64.7%，这一时期也是城市洪涝高发的时期。根据水利部发布的《中国水旱灾害公报》，2006—2018年全国平均每年有151座县级以上城市进水受淹或发生内涝。2020年，长江流域众多城市遭受洪涝灾害冲击；2021年，受极端降雨影响，山西、河北和河南部分城市洪涝灾情严重，其中以郑州“7·20”特大暴雨灾害损失最为惨重。

国际上一般将城区或都会区常住人口数量超过1000万的城市划分为超大城市。超大城市处于城市体系的顶端，是现代化和全球化的战略支点。优越的地理区位、庞大的人口规模、良好的基础设施和畅通的信息通道，使得超大城市具有丰富的资源获取和经济发展机会，但也意味着自然和人文环境的高度复杂性，城市系统正常运行易受到洪涝、地震、疫情、恐怖活动等各类风险因素冲击。超大城市在本地暴雨、江河洪水和风暴潮等的冲击下仍易成灾，并产生各种次生灾害。近年，北京、广州、首尔、东京、纽约、巴黎等城市均遭受了极端洪涝事件冲击。因此，亟须系统提升超大城市防洪防涝韧性，以增强抗风险能力。

重庆是我国中西部地区超大城市，地处“一带一路”和长江经济带两大国家战略连接点，也是成渝双城经济圈和西部大开发的重要支撑地。重庆中心城区面积5467km²，2021年常住人口1034.39万人（结果人口普查第七次全国）。作为我国山地型城市代表，重庆中心城区山环水绕、江峡相拥，长江、嘉陵江在朝天门交汇，形成“两江四岸”的城市空间格局，建成区及基础设施多滨江临河，受本地暴雨洪涝和两江过境洪水威胁。综合解析重庆中心城区洪涝灾害治理现状与问题，研判未来发展情势，提出基于韧性理念的洪涝灾害防控适应战略与路径、对策，对于保障重庆城市公共安全具有重要意义，也是支撑成渝双城经济圈高质量发展的紧迫需求，对于探索新时期我国其他超大城市极端洪涝应对思路和策略也具有重要借鉴作用。

洪涝应对现状与问题

洪涝应对现状

重庆中心城区地处长江上游，位于青藏高原与长江中下游平原过渡带，包括渝中、江北、沙坪坝等九区。区内由条状山脉和丘陵谷地组成的“平行岭谷”地貌显著，地形崎岖。河漫滩、阶地、丘陵和低山分别占区域面积的0.64%、13.66%、56.39%和22.25%。坡地极其发育，大于8°的坡地占85.51%。长江由西南向东北横贯城区，与自北向南的嘉陵江汇合，集水面积10km²以上的一级支流共40条，二、三级支流2000余条，构成了“千溪百湖汇两江”的水系格局。

当地多年平均降水量约1100mm。降水年内分布集中，汛期（5—9月）雨量占全年的70%~85%；大雨、暴雨对总雨量贡献率分别为22.2%和18.0%，有记录的最大日降雨量为225.7mm（1962年7月5日）。因坡地发育、岭谷相间，强降雨易导致中小河流和山洪沟水位暴涨，并造成内涝灾害。同时，重庆中心城区上游流域集水范围大，分布着川西峨眉山、川北鹿头山和大巴山南麓三大暴雨中心，长江、嘉陵江易形成峰高、量大、历时长的过境洪水，并与本地暴雨洪水相遇。因此，重庆中心城区历来洪涝灾害频繁，遭受了2012年“7·21”、2020年“8·20”等大洪水和2013年“6·9”、2016年“6·24”、2019年“4·19”等内涝侵袭。

为减轻中心城区洪涝灾害威胁，重庆坚持规划引领，先后出台了《重庆市主城区防洪规划（2016—2030年）》《重庆市主城区海绵城市专项规划》等，按照“分区防护、蓄泄兼筹、以泄为主”的方针，统筹推进两江过境洪水、本地洪水和城市内涝治理。江河洪水治理方面，按照50年一遇标准实施了长江、嘉陵江防洪护岸工程建设，改造防洪薄弱地段，并依托上游长江干支流水库群，综合达到100年一遇防洪能力。本地洪水治理方面，按照城区段50年一遇、相对独立乡镇和农村20年一遇标准，通过增蓄、护岸、疏浚、扩卡等推进中小河流综合治理，同时完善了山洪灾害危险区群测群防体系。城市内涝治理方面，按照50年一遇综合防涝标准，推进雨洪全过程管理，补齐排水防涝设施短板，实施建筑小区和道路海绵化改造，整治易涝点，探索了具有山地特色的海绵城市建设路径。目前，中心城区雨水管网密度达到8.78km/km²（全国平均密度6.1km/km²）；累计排查整治易涝点239处；海绵城市达标面积320km²，占建成区面积的36.6%。

重庆中心城区已初步建立气象水文监测立体网络。气象部门建有地面气象站289个、高空站1个，新一代天气雷达、微雨雷达、微波辐射计、毫米波云雷达各1部和卫星接收站1处。水文部门在重庆中心城区布设雨量站300个、水文站19个、水位站69个。全市山洪灾害防治区雨水情自动监测站点平均密度达到14km²/站。城区布设若干内涝电子水尺、视频监测站点。开发了防汛抗旱指挥、山洪灾害监测预警、排水防涝监测预警与应急指挥等平台，为洪涝预报预警、工程调度和应急响应决策提供了支撑工具。

在洪涝灾害风险管理方面，根据防洪管控水位，实施国土开发利用分级分类管控。10年一遇洪水位以下为河道主行洪区，10年一遇至20年一遇洪水位为城市建设限制使用区，20年一遇至50年一遇洪水位之间为城市建设控制使用区，50年一遇至100年一遇洪水位之间为城市建设可使用区。结合“两江四岸”治理提升工程，推进沿江地带违法和碍洪建筑征收拆除。建立山洪灾害风险性评价体系，完成全市山洪灾害风险强度等级划分。建立易涝积水点动态数据库，对239处易涝积水点实行分级管理，推进“动态清零”。

重庆实行政府行政首长负责、防汛抗旱指挥部统一指挥、分级分部门负责的防汛组织管理体系。应急管理部门负责防汛抗旱指挥部办公室日常工作，组织指导洪涝灾害应急救援；水行政主管部门负责组织编制洪水灾害防治规划，承担水情监测预警、江河湖泊和重要水利工程洪水防御调度和山洪灾害防治等任务；住房城乡建设部门负责城市内涝防范应对；城管部门负责市政公用设施防洪安全。

存在主要问题

随着各项工程和非工程措施的推进，重庆中心城区防御极端暴雨洪水能力持续提升，特别是2020年“8·20”长江、嘉陵江历史罕见特大洪水期间，实现了人员零伤亡、堤坝无溃决。但重庆中心城区位于两江汇流之处和三峡库区尾部，人地矛盾突出，防洪治涝工程能力偏低，城市发展和安全仍遭受江河洪水、山洪和内涝严重威胁，洪涝灾害治理具有长期性和复杂性。

两江防洪屏障不完善，过境洪水仍是心腹之患

重庆中心城区内长江干流和嘉陵江干流河段长度分别为135km、75km，涉河岸线长度分别为225km、144km。两江洪水峰高、量大、持续时间长、波及范围广且易遭遇，历来是威胁重庆中心城区的主要洪水。由于两江干流重庆段及上游较长河段尚无建设控制性洪水调蓄工程的条件，故现状防洪工程体系以防洪护岸工程为主。根据《长江流域综合规划（2012—2030年）》，重庆中心城区防洪护岸工程标准需达到50年一遇，结合洪水预报预警、应急避险等非工程措施达到100年一遇。但受建设用地稀缺和城市景观风貌等因素限制，按照50年一遇标准，目前防洪护岸工程达标率仅48.2%。中心城区局部地段实际防洪能力仅5年一遇至20年一遇，存在菜园坝、磁器口、郭家沱、鱼洞等10处防洪薄弱风险点。因此，尚有较多重要建筑和基础设施位于城市建设控制使用区和限制使用区。目前重庆中心城区防洪能力总体上与成都、上海、武汉、北京等超大、特大城市相差甚大，与其地位和重要性不相称。

长江上游26座防洪控制性水利工程建成蓄水以来，重庆中心城区防洪形势得到改善。但这些水库针对重庆河段预留防洪库容较少，且向家坝、溪洛渡、瀑布沟、亭子口水电站均未明确为重庆预留充分的防洪库容。同时，上游水库群联合调度的启动条件较高，过境洪水峰高量大与重庆中心城区河段泄流能力不足的矛盾仍较突出。“8·20”罕见特大洪水已对重庆造成重大影响，中心城区长江、嘉陵江段全线超保证水位，磁器口、菜园坝等多处被淹，长江干流寸滩站水位已高达191.5m（超50年一遇）、流量达77400m³/s，但预报流量仍未达到《2022年长江流域水工程联合调度运用计划》规定的防洪补偿调度启动条件。目前，长江、嘉陵江过境洪水仍是重庆中心城区的心腹之患，且易形成与本地暴雨洪水同期遭遇的极端情况。

中小河流防洪综合治理不足，山洪灾害防范难度大

重庆中心城区流域面积100km²以上的19条主要河流中，17条沿岸有城镇分布，涉及城镇数量超过40个。重庆中心城区河流存在洪水调蓄能力不足、水土流失、河床淤积和局部堤防薄弱、岸坡不稳等问题，河岸住宅、桥涵等建筑物侵占河道空间形成阻洪卡口的现象较多，导致洪水行泄断面缩减，影响洪水顺畅下泄，目前部分河段防洪能力不足5年一遇。且随着城市发展和空间拓展，部分河道转变为城市区域后，防洪标准更加不满足要求。

重庆中心城区有城中山体243座，其中位于城市建设区域，面积20hm²以上、制高点高程350m以上的山体74座，合计面积163km²。因大量山丘和坡地存在，当地强降雨产生后，地表径流快速汇集，溪河水位、流量在短时间内急剧上升。因此，山洪突发性、破坏性强，防范难度大，是防洪减灾中的难点。山洪往往伴随地质灾害发生，引发山体滑坡、危岩崩塌、植被倾倒、泥石流，造成道路损毁、民房垮塌等次生灾害。目前重庆中心城区仍有近50处山洪危险区，主要集中在九龙坡区、渝北区。同时，因“城在山下”空间结构特征，山洪易就势进入城区低洼地带，加剧内涝风险。

城市内涝时有发生，系统治理体系尚未形成

重庆中心城区以岭谷地貌著称，地形起伏大，雨水径流冲击性强，而人口、房屋和基础设施高度聚集于低洼地带和台地。在快速城镇化进程中，内涝已成为影响当地经济社会正常运行的主要“城市病”之一。2015年重庆入选第一批国家海绵城市建设试点以来，治涝进程加快。目前中心城区海绵城市达标面积320km²，占建成区面积的36.6%，但系统化的内涝防治体系尚未全面形成，内涝仍时有发生。近年重庆中心城区下垫面持续变化。高强度开发建设挤占了冲沟、洼地、湖塘等水系空间，雨水调蓄能力显著下降。同时，建成区大量采用硬化铺装，雨水自然渗透受阻，平均地表径流系数一度达到0.68，排水防涝系统负担沉重。

排水防涝设施历史欠账和短板尚未完全补齐。尽管大部分新建雨水管渠设计重现期按规范要求采用3~5年，特别重要地区为5~10年，但早期建设的排水管渠设计标准普遍偏低，过水能力不足，不适应现状排水防涝需求。同时，排水管网老化、破损、堵塞等情况突出，存在养护更新不及时、运营协同性不足等问题。据住房城乡建设部门排查，中心城区需改造整治的排水管网长达1756km，约占存量排水管网的13%。

重庆中心城区雨水多汇聚于低洼地带，局部内涝风险高。虽经过持续整治，经全面调查发现仍存在74处易涝点，主要位于立交下穿道、下凹路段、地下通道、道路交叉口、过江大桥桥头等部位，但其位置动态变化、反复发生。除地势低洼外，易涝点形成原因还包括雨水口堵塞，以及管网上下游过流能力不匹配、标高衔接不合理、结构损坏等。同时，流域联防联调联控不顺畅，长江、嘉陵江洪水过境期间，外洪顶托易导致“两江四岸”沿线内涝，甚至发生洪水倒灌。山洪入城也易加剧城市内涝风险。

人口和基础设施滨水发展，应急管理任务繁重

重庆中心城区范围虽大，但适宜开发建设的土地和空间稀缺，众多民居、商业和市政设施分布于滨江沿河地带，人水争夺空间矛盾尖锐。

遇较大洪水时，大量人口需紧急避险和转移安置。汛期需预判洪水淹没影响区域和人员，及时发布预警信息，并动用大量人力物力组织人员转移避险和抢险救灾。部分基础设施仍不可避免受到洪水波及，对城市正常生活生产秩序造成较大冲击，应急管理面临巨大压力。中心城区有30.38%的公路洪灾风险处于比较高或非常高的水平。有不少配电室、调压站、泵站等设施位于防洪防涝设计水位以下且短期内无法搬迁。2020年8月，长江、嘉陵江双洪峰过境期间，重庆市紧急避险25.1万人，紧急转移安置13.27万人，受洪水淹没商铺2.37万间、企事业单位及经营性市场860个、临江道路320条、桥梁148座、车库194个、码头车站70个、滨江公园广场84个，房屋倒损4095间。“两江四岸”南滨路、长滨路等重要道路受灾，洪水波及大量城市水电气暖管线设施，灾后改造供水管网94km，排水管网221km，供电管线468km，供气管网33km。滨江区域排水管网、泵站、污水处理厂等设施被淹，损坏、淤积情况较严重。

防洪防涝智慧化尚处于蓄力阶段，促进防洪防涝现代化的动能亟待提升

防洪防涝智慧化是智慧城市建设的重要组成部分。推动新一代信息技术与防洪防涝工作的深度融合，是实现防洪防涝现代化的必由之路。长期以来，重庆市气象、水利、住房城乡建设、应急管理等行业以信息化、数字化为重要抓手，持续推进洪涝监测体系和业务管理平台建设，但防洪防涝智慧化总体仍处于蓄力阶段，其动能亟待提升。

一是城市洪涝立体监测感知体系不完善，数字底板不精准、不完整。局地性、极端性暴雨事件难以及时精准监测。突发性山洪灾害监测预警能力不足。城区河道水情监测有待强化。内涝物联网监测系统尚未完成，积水点实时监控未实现全覆盖，排水设施问题更多依靠人工巡检发现，影响排水隐患和风险及时预判评估，也导致无法实施高效精准预警和处置。

二是数据资源整合不充分，“信息孤岛”现象明显。目前，暴雨、洪水、内涝等监测信息分散在不同部门和单位，应急管理、城管、住房城乡建设、气象、水利、交通运输等行业信息共享协同不充分、不及时，尚未实现跨行业有效整合。

三是业务应用平台发展不充分。重庆中心城区数字孪生流域防洪“四预”和洪水预报调度一体化平台建设尚待推进；市级排水防涝应急调度平台正在实施建设，应急处置调度自动化程度不足，灾后反馈滞后。同时，由于各部门应急管理平台尚未实现互联互通，部门间应急响应联动不够紧密。

洪涝治理面临形势

韧性已成为超大城市发展重要方向

有研究预测，2035年、2050年我国人口城镇化率将分别达到75%和80%以上；而联合国人居署认为全球城市人口已经过了快速增长期，但预测2050年全球人口城镇化率仍将进一步增加至68%。可以预见全球将有更多超大城市产生。但超大城市作为人和物高度集聚、高频互动的复杂巨系统，其可持续发展面临的不确定性也日益增加，故提高风险应对能力至关重要。长期以来，工程措施一直是防御洪涝等自然灾害的主要应对手段，但工程规模、布局和标准受国土空间、生态保护、景观风貌、经济成本等因素限制，并且设防标准可能面临极端事件的突破。单纯依靠工程措施防御城市洪涝灾害越来越不现实。因此，必须推动城市安全保障体系由工程防御思维向风险管理方向转变。在这样的背景下，城市韧性应运而生，并已成为城市可持续发展核心准则之一。

城市韧性可定义为城市系统及其居民在各种冲击和压力下能够保持原状或迅速恢复到期望程度，能够适应当前或未来变化的能力。这一概念最初主要用于防灾领域，主要指城市能够有效抵御飓风、洪水、地震等自然灾害冲击，维持经济、社会、基础设施、物资保障等系统基本运转，并在冲击结束后快速恢复，达到更安全状态的能力。按照韧性理念，城市在有限的资源条件下，不应把全部精力置于对灾害性事件的刚性防御或抵抗上，而应兼顾可靠性与经济性，通过物质和非物质层面的各种措施提高对灾害事件的综合防御、承受、适应和恢复能力。近年，韧性城市理论和实践不断深化。纽约、伦敦、东京、北京、成都等超大城市均出台了韧性城市建设规划，推动从工程、技术、生态、经济、社会等层面形成有效抵御极端洪涝等灾害事件冲击的能力。我国《“十四五”新型城镇化实施方案》也明确提出顺应新理念新趋势，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。因此，研究韧性理念下的城市洪涝灾害防控适应战略，是保障超大城市公共安全、促进高质量发展的紧迫需求。

▲国内外超大城市韧性建设规划

新发展阶段城市防洪防涝安全保障面临更高要求

进入新发展阶段，《重庆市国土空间总体规划》根据重庆作为“一带一路”和长江经济带两大国家战略连接点的定位，明确了加快建设内陆开放高地、山清水秀美丽之地和努力推动高质量发展、创造高品质生活的目标；在城市愿景上，提出了建设国际化、绿色化、智能化、人文化的现代城市，彰显山水之城、美丽之地的独特魅力，增强人民群众获得感、幸福感和安全感。同时，《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的出台，标志着成渝双城经济圈建设正式成为国家战略。该规划提出将成渝地区双城经济圈建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，合力打造区域协作的高水平样板。

新发展阶段必然要求重庆坚持以人为本，将城市安全和韧性放在更加突出的位置。在快速城镇化进程中，极端暴雨洪涝是威胁公共安全的重大风险因素之一，提升防洪防涝能力是建设韧性重庆的核心内容之一。这就要求中心城区优化城市开发建设模式，统筹城市功能完善和防灾减灾能力提升，提升江河洪水、内涝和山洪治理能级，促进人水和谐、水城共融，推动城市高质量发展。

根据城市的重要战略地位，《重庆市主城区防洪规划（2016—2030年）》《成渝双城经济圈水安全保障规划》明确了重庆中心城区防洪标准为100年一遇；而按照最新的《室外排水设计标准》（GB 50014—2021），重庆中心城区内涝防治标准也需由目前的50年一遇提高到100年一遇。同时，在现代社会，城市不仅需要确保标准内洪涝应对无虞，需要通过协同工程和非工程措施，保障遭遇超标准洪涝事件时，城市经济社会能够平稳运行、可持续发展进程不受重大干扰。

未来洪涝灾害情势更加复杂

受全球气候变化和城市“雨岛效应”等因素复合影响，近年极端气象水文事件趋多增强，北京、纽约、郑州等国内外大城市均遭受特大洪涝事件冲击，人员伤亡和经济损失惨重。重庆近年也先后经历了2020年长江、嘉陵江历史罕见特大洪水和2021年涪江、嘉陵江历史最强秋汛和多次城区极端降雨事件。当前及今后一段时间，重庆中心城区建成区范围仍将进一步扩张，局部开发建设强度将进一步提高，产汇流条件仍会发生变化。与此同时，虽然长江上游防洪控制性水利工程建成蓄水对重庆中心城区防洪形势有利，但三峡水库建成运行后，由于回水顶托，重庆中心城区防洪边界条件更加复杂。2020年8月寸滩站最大流量74600m³/s，较1981年偏小约11000m³/s，但最高水位达191.62m，超出1981年0.21m。因此，尽管重庆中心城区取得防御2020年长江流域性大洪水的重大胜利，但仍暴露出沿江防洪设施标准偏低、行洪通道不畅、市政设施和公共空间洪水适应性不足、沿江建筑隐患较多等问题，反映了提升防洪防涝韧性的紧迫性。

洪涝应对韧性提升路径与对策

基本路径

下图为重庆中心城区防洪韧性提升的基本路径。应基于重庆在国家现代化格局中“两高、两点”的战略定位和国际化、绿色化、智能化、人文化的城市发展愿景，充分立足当地国土空间结构特征和流域—城市相结合的防洪治涝格局，针对重庆中心城区防洪防涝安全保障存在的根本性问题、关键制约因素和面临发展形势，明确洪涝灾害韧性防控与适应的基本需求和目标。重庆中心城区国土空间结构具有山环水绕、城在山下、滨水发展的基本特征，适宜开发利用的空间狭小，防洪治涝基础设施建设空间受限。低洼地区和滨水地带受两江过境洪水、本地中小河流洪水和山洪、城区内涝的复合威胁，并受三峡库区回水影响。因此，应致力于实现洪涝灾害风险集成管理，全链条、多维度实现人与洪水和谐共处，打造山地型超大城市科学应对极端暴雨洪涝灾害的标杆，在国家防洪减灾和应急管理现代化中发挥样板作用。在明确发展需求和目标的前提下，应按照问题导向与目标导向相结合的原则，坚持“水岸统筹、洪涝兼治；刚柔并举，平战结合；科技引领，创新驱动”。

▲重庆中心城区防洪防涝韧性提升路径

“水岸统筹，洪涝兼治”就是以流域为单元推进洪涝系统治理，既要强化江河洪水调控，也要优化城市开发建设模式，充分发挥下垫面和生态系统对洪涝的源头控制与过程调节作用；要针对重庆中心城区面临的过境洪水、本地洪水和城市内涝共同威胁，强化洪涝统筹治理与联防联控；同时，既要科学干预洪涝致灾因子，也要重视孕灾环境和承灾体管理。

“刚柔并举，平战结合”就是要突出安全标准刚性与空间利用弹性的结合，既要完善防洪防涝工程体系，增强硬实力，也要改善城市结构和功能，降低各类承灾体易损性，提高适应能力；践行“以防为主、防抗救相结合，常态减灾与非常态救灾相统一”的理念，延伸灾害防御链条，强化灾害风险的主动预防，增强全社会忧患意识，根除安全隐患，要完善应急预案体系，提升应急管理和抢险救援能力，保障遭遇超标准暴雨情况下经济社会能够维持基本运行秩序。

“科技引领，创新驱动”强调将创新作为引领发展的第一动力，推动新一代信息技术与城市防洪防涝体系的深度融合，实现对洪涝灾害系统的透彻感知、精细化模拟和智慧化决策，构建数字孪生基础上的城市智慧防洪防涝体系。

在发展路径和应对策略方面，充分吸收国内外经验教训，按照鲁棒性、可恢复性、冗余性、智慧性和适应性兼具的韧性理念，从工程、技术、制度、经济、社会等层面，从消除江河防洪工程短板、加快内涝防治迭代升级、提升城市生命线工程抗冲击能力，多功能弹性利用城市滨水空间，打造智慧防洪防涝体系等方面建立防洪防涝韧性提升的对策集合，全面提升应急管理能力。

主要对策与建议

加快消除防洪工程薄弱环节，提升对极端洪涝事件的工程抵御能力

一是要筑牢江河防洪屏障，加快推进长江、嘉陵江沿线防洪护岸工程建设，消除菜园坝、郭家沦、鱼洞等防洪薄弱风险点及不达标地段，整体提升“两江四岸”防洪能力。在统筹滨江道路、建筑、空间安全前提下，合理确定防洪护岸工程布局方案和结构型式。探索采用升降式、折叠式、移动式防洪墙等微升堤措施，补齐防洪重点区域和薄弱区域短板。

二是要通过新改建护岸、疏浚扩卡、完善雨洪拦蓄设施，全面推进集水面积100km²以上河流防洪达标。有序推进沿江沿河低洼地带老旧小区搬迁改造，削减防洪不达标建（构）筑物规模；实施新建片区或城镇防洪护岸工程，确保新区防洪达标。

对标新要求，系统化、差异化推进海绵城市建设，加快城市内涝防治迭代升级

对标100年一遇防洪标准要求，有效衔接国土空间规划，全面落实海绵城市建设理念和标准，优化排蓄设施体系布局。开展排水防涝工程达标建设，建设内涝蓄滞场所，动态更新排水管网，加快现有防涝设施提标改造。精细化排查沿江排水管网，清理淤积管涵，修复破损管道。优先改造沿江存在倒灌风险的雨水排口，改扩建过流能力不足的雨水管网。根据“两江四山、三谷一城”的山水格局，结合水系、地形坡度、道路及用地情况，建设中心城区山水引流工程，防范山洪入侵加剧城市内涝，强化山洪与内涝联防联控。以下穿式路桥、地下空间、滨江地带、低洼地段等为重点，常态化开展内涝隐患排查和易涝点整治，实施动态清零。提升排水防涝设施运维水平，加快推进专业化运营管理。

提升城市生命线工程韧性，降低洪涝次生灾害影响

充分汲取郑州“7·20”等特大暴雨洪涝事件的惨痛教训，根据2020年长江、嘉陵江过境大洪水期间重庆中心城区基础设施受损情况，提升生命线设施抗冲击性，最大限度降低次生灾害影响。开展供电、供水、供气、交通、通信等城市生命线工程专项普查，编制风险清单。统筹城市防洪排涝与供水、污水、电力、燃气、通信等生命线工程建设，增强基础设施抗冲击能力和自保能力。注重城市生命线设施的去中心化、分布式布局以及互联互通、互为备用。完善滨江区域路网体系，重点加快与沿江地区相连的跨江通道及区域分流通道建设，推进滨江路由交通功能向服务功能转变，保证应急抢险交通需求和城市交通通勤需求。有序搬迁转移低于设计防洪防涝水位的取水和污水泵房、配电室、调压站、通信机房和基站等风险设施设备，对于短期内无法搬迁的落实保护和应急备用措施。增配移动式应急防洪排涝设施，保障汛期城市生命线工程功能运转。加强城市生命线工程灾后受损评估、快速修复和改造。

弹性利用城市滨水空间，实现防洪—景观—生态多功能融合

完善应对洪涝灾害的韧性城市管理策略，落实洪涝风险区划与管控要求，优化中心城区空间布局，创新江河岸线空间利用方式，构建城市滨水公共空间“分级设防、雨旱两宜、水进人退、水退人进”的弹性利用方式，实现防洪防涝、生态保护、人居环境、景观风貌、历史文化等多功能融合。

针对行洪通道不畅、公共空间洪水适应性不足、沿江建筑受灾严重等问题，实施沿江公共空间安全综合整治。开展沿江河道管理范围对乱占、乱采、乱堆、乱建等的专项整治，清理侵占河道的违法违规建设项目，保障行洪通道通畅。清理整治警戒水位以下违法违规建设和已不适宜城市发展的基础设施和临时商业设施，恢复被侵占河道水域岸线空间。

整治沿江建筑安全隐患。结合城市更新，对老旧小区提出分类改造措施，对受损严重且有安全隐患的危旧房片区实施征收拆除。受淹但无较大安全隐患的房屋通过修缮加固及改扩建的方式进行排危除险。完善沿江其他居住小区、公共建筑服务设施配套，更新完善水、电、气、通信、消防、安全疏散等设施设备，探索适应汛期的备用设备系统，增强易淹易涝地带房屋等建筑耐受力。对暂不具备大规模搬迁条件的地段，调整低层建筑使用功能，完善应急避险配置设施。

强化防洪护岸设施与城市整体风貌的协调，促进防洪、交通、景观、休闲、生态等多功能融合，打造洪旱两宜、人水和谐共生的滨水空间。实施消落带生态修复，结合防洪排涝，分类整治沿江护岸，恢复岸线生态功能。在保障防洪安全的前提下，重塑韧性公共空间，结合季节性水位变化营造不同的空间体验。保护修复沿江历史文化资源，加快推进受洪水影响的沿江历史建筑、工业遗存、古城墙等历史文化资源的保护修复工作。

强化防洪减灾科技创新，打造智慧防洪防涝体系

以重庆国家科创中心建设为契机，发挥山地型超大城市独特优势，打造具有国内乃至国际影响力的防洪减灾科技研发高地。加大研发投入，提高对韧性城市和城市防洪防涝基础性科学理论、关键技术、先进实用装备、政策制度创新与应用的支持力度；打造重庆洪涝灾害科学观测试验基地和应急抢险实训基地，充分发挥现有科技创新平台及智库作用；推动重庆防洪减灾科技的高水平、高层次对外交流合作。

充分利用重庆新型智慧城市建设机遇，打造城市智慧防洪防涝体系。坚持先进实用并重，通过物联感知、卫星感知、航空感知、视频感知和全民感知五类途径，加强信息基础设施建设，建立“空天地”一体、空间全覆盖的暴雨洪涝立体监测感知体系。打破信息壁垒，有效整合跨部门、跨地区资源；夯实洪涝灾害治理的数据底板，实现人—水—物信息透彻感知。

坚持“预”字当先，落实“预防为主、防抗救相结合”的理念，着力强化洪涝风险预防和动态监管。加快实现极端暴雨、江河洪水精准预报，提升山洪早期预警能力；按照数字孪生流域建设标准，高水平构建中心城区洪涝调度系统，实现预报调度一体化和洪涝联调联控，满足复杂场景应用需求，提升城市生命线和重要保护对象安全保障能力。

建立协同有力的防汛机制体制，提升应急管理能力

优化防汛领导组织体系，健全党政同责的地方防汛工作责任制，完善应急管理、住房城乡建设、水利、气象等多部门联动协调机制，增强整体应对合力和集体行动能力，优化资源配置，推动城市洪涝防御体系转型升级。强化流域协作和川渝协同，努力实现跨省河流水雨工情信息共享，推动建立流域联防联控联调机制，优化长江上游大型水库群运用方式。充分挖掘长江、嘉陵江上游梯级水库拦洪削峰潜力，提升洪水调度管理水平，降低重庆中心城区过境洪水压力。

加强防洪防涝应急能力建设。完善洪涝灾害应急预案体系，优化预警等级及相应措施和处置程序，健全应急处置的技防、物防、人防措施，实现应急预案的动态管理和智能化应用。加强洪涝应急预案演练评估，强化重大事故灾害应急演练。健全暴雨洪涝预警预报与应急响应联动机制，完善极端暴雨洪涝情况下的“熔断”启动机制，提升应急响应决策的科学性、精准性和公平性。加强抢险救援能力建设。建立应急抢险基地，加大防汛物资储备力度，优化储备仓库布局，足量配置专用防汛设备和抢险物资。加强应急救援队伍建设，全面提升救援队伍的正规化、专业化水平，强化专业救援队伍和社会应急力量统一规划和管理。加大宣传教育力度，增强公众风险防范意识，提高自救互救能力。依托基层社区营造战略，构建熟人支持网络，稳步增强理性、沉着应对重大洪涝灾害危机事件的社会韧性。加强洪涝灾害损失评估和恢复重建工作，及时总结经验教训，科学制定灾后恢复重建规划和方案，提高对城市洪涝灾害风险治理的学习、适应能力。

本文引用格式：

胡庆芳，张建云，苏鑫，等.重庆中心城区洪涝灾害防御与韧性提升路径[J].中国水利，2023（14）：15-23.

---

来源 | 《中国水利》2023年第14期、中国水利杂志公众号

作者 | 胡庆芳（南京水利科学研究院正高级工程师），张建云，苏鑫，王银堂，金君良，宋刚勇