承包人的维权路该何去何从？---建设工程已竣工但未结算时，承包人权利的保护

在建设工程施工管理中，相较于工程质量、工期、安全等纠纷而言,最易出现、最难化解的当数工程结算纠纷。在建设工程施工合同纠纷中经常出现工程竣工验收了却未结算这样的状况。根据建设工程、装饰装修工程的行业惯例，工程一般在竣工验收合格后当事人才会进行下一步的结算，虽合同会明确在竣工验收合格后或结算后一定期限内支付工程尾款，但实践中，不排除工程施工完毕后业主方无故不配合相关验收结算工作的情形。

工程竣工久拖不结算已成为行业普遍问题，严重制约了建筑行业的生存与健康发展。

一、什么是工程竣工结算？

工程竣工结算是指在建设工程项目完工并通过验收后，根据合同约定和实际完成的工程量、质量、工程造价等因素，对承包人和业主之间的工程款项进行最终核算和结算的过程。简单来说，工程竣工结算就是在工程完工后，对工程款项进行最后一次核对和支付的过程。

工程竣工结算的主要目的是：

1. 确认工程的实际完成情况，包括工程量、质量、工程造价等方面，以便双方对照合同约定进行核算。

2. 对工程过程中的变更、索赔等事项进行处理，确保双方的权益得到妥善保障。

3. 对工程款项进行最终核算和支付，以便承包人和业主结清工程款项，达成共识。

4. 形成工程竣工结算文件，作为工程完工的重要依据，为后续的工程保修、维护等工作提供参考。

5.工程竣工结算文件一经发包方、承包方双方签字确认，即应当作为工程结算的依据，并最终确定工程实际造价。未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算文件委托工程造价咨询企业重复审核，发包人应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款。

二、工程竣工结算法律规定全览

建筑行业最重要的基本法律是《建筑法》《招标投标法》《民法典》。其中《建筑法》《民法典》两部法律分别从不同角度、层面对工程价款形成及支付作出规制，但均未就工程竣工结算这一问题作出相应的专门规定。

特别是最新的《民法典》用二十一个条文专章对建设工程合同作出规定，但是没有一个条文对工程竣工价款结算作出规制，仅在第七百九十九条、八百零七条对工程价款支付作出一般性规定，忽略了在工程施工管理中，相较于质量、工期、安全等纠纷而言,最易出现、最难化解的竣工结算纠纷是最迫切需要切实可行的法律制度予以规范的问题。

工程竣工结算实务中“无法可依”确实是造成这一问题的重要原因。建设工程参与各方只能依据部门规章进行竣工结算；发生结算纠纷后，人民法院只能依据司法解释进行审判的尴尬境地。

最高人民法院关于工程竣工结算问题先后在三部司法解释里从责任界定、可操作性方面作出规定，更能满足工程价款结算系统化、精细化、科学化要求，有助于解决工程价款结算中的实务问题。

三、工程竣工结算纠纷的审判实践

实务中，常听承包方和施工方的朋友说“承揽工程难，工程款结算更难。施工时满地血汗流，催款时一把辛酸泪！”一个建设项目从竣工交付使用后，在三年、五年时间里建设单位不办结算的司空见惯，八年、十年不办结算的常有，结清工程款更是遥遥无期，发承包人为此对簿公堂的也比比皆是。

（一） 审判情况全览

笔者在 Alpha法律平台检索相关案例，得到的可视化结果如下：

从数量上来看，工程竣工但没有结算的案件数量以 2019 年为分水岭，2019 年之前逐年增多，2019 年后有所下降。这是由于宏观环境和房地产市场的严监管等多方原因造成的，既有市场因素也有政策因素。在后疫情时代，随着房地产行业的整体下行，在此前激烈的竞争中为了能顺利承接工程，大量施工企业特别是中小民营施工企业不得不牺牲一定利益，迫不得已接受发包人提出的不平等条件，例如签订“黑白合同”、垫资施工、放弃工程价款优先受偿权等不平等条件，后又在结算时想方设法要求调增合同价款。可以预见，这必然在后续就造成工程价款结算纠纷大量增加，暗流之下的真实情况将会慢慢浮出水面。

 从审理程序和审理期限来看，虽然大多数竣工结算纠纷能在一审解决问题（一审解决比例 52.84%），但仍有很大一部分比例的案件走到了二审（二审案件42.71%），从审理的平均时间上为 174 天，可见该类纠纷往往需要通过一审、二审等程序，比拼证据，厘清事实，争取权利，耗时久是必然的事情。

（二）案件纠纷类型全览

笔者对这些因工程竣工价款结算发生纠纷而诉讼至人民法院的案件进行了研究分析，归纳出工程竣工结算纠纷有以下四种类型：

1.工程竣工验收交付后未办结算

实务中，有观点认为未办结算的工程由于数额不确定，承包人不能起诉。但笔者认为，这种观点误解了《民法典》第799条。该条规定，只要工程验收合格，发包人就有支付义务，并未规定必须办理竣工结算。发包人拒不结算，承包人可依法起诉并在法院主持下进行结算。

需要提醒的是，承包人在此类情形中的诉讼时效并不是自发包人接收建设工程之日起计算，而是自验收合格之日起计算。还需注意的是，发包人在验收使用工程后，在三年、五年时间里不办结算的司空见惯，八年、十年不办结算的也常有。承包人一定要严格合同管理，避免诉讼时效超过法定期间，丧失程序胜诉权，失去司法保护。

此情形下我们分工程竣工未验收未实际投入使用未办结算和工程竣工未验收但实际投入使用未办结算这 2 种情况讨论。

（1）工程竣工未验收未实际投入使用未办结算

工程竣工未验收未实际投入使用未办结算主要是指工程完工后，建设单位多以工程存在质量问题拒不验收也不接收建设工程。此类情形下，若发包人已收到承包人提交的竣工验收请求报告后明确表示拒不验收的，则应当视为工程已完成竣工验收，承包人的验收义务已经履行完毕。依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《建工司法解释（一）》）第九条主张权利。对于发包人提出的工程质量问题，属另一法律问题，其可以在案件中提起反诉或另诉解决，无论如何都不能以此阻却承包人行使诉权。

承包人诉权如何行使中有一个关键的诉讼时效从何算起的问题？

发包人拒不验收的工程视为验收合格后，又因建设工程未交付，则承包人可依《建工司法解释（一）》第27条主张权利。诉讼时效不从验收合格日起算，理由在于发承包人未对工程造价进行竣工结算，没有确定工程竣工结算价款和支付期限。此外，根据《民法典》第511条，承包人可随时要求发包人支付工程款。原因在于承包人此时并不知道或者应当知道其权利受到侵害，也就不存在诉讼时效起算的问题，故承包人可以随时要求发包人履行工程款支付义务。

特别注意一种非常可惜的情况：若承包人催款后三年内，因事务繁忙或疏于证据管理，未再催收且超过三年才发现未清收，且诉讼时效未中断、中止，该笔欠款失去司法保护效力。这种情况容易发生在发包人无支付能力，承包人误认为诉讼价值不大而怠于主张的情况(简单来说：就是自以为没意义懒得弄或者太忙忘记了弄)。

（2）工程竣工未验收但实际投入使用未办结算

相较于工程竣工未验收、未投入使用且未结算的情况，对于竣工未验收但已投入使用且未结算的工程，法律处理较简单。依据《建工司法解释（一）》第27条，承包人可直接要求发包人支付工程款，无需办理竣工结算。若发包人拖欠或拒付工程款，承包人要尽快在交付使用起三年内诉讼维权。

同时，《建工司法解释（一）》第14条规定，发包人未经验收擅自使用工程，以部分质量不合约定为由主张权利，法院不予支持。但承包人仍需在工程合理使用寿命内对地基基础和主体结构质量承担民事责任。

2.工程变更后的工程竣工价款结算纠纷。

工程变更后的工程竣工价款结算问题之所以发展成为矛盾纠纷，多数原因是施工企业不重视合同证据管理、没有正确行使法律赋予承包人享有的现场签证权造成的。

因此，该类型案件的关键在于证据的搜集和举证。在建设工程施工过程中，工作内容、数量、质量要求、施工工艺、条件、顺序等工程变更导致的“量变”而引起的“价变”，从而影响工期进度和费用效益。这可能涉及合同价款的增减，发包人和承包人之间对增减金额的差异可能会引发竣工结算纠纷。在这种情况下，各方掌握的相关证据将成为决定胜负的关键因素。大多数变更是发包人口头下达的指令，没有书面证据可供保存。因此，施工企业在变更前、实施中和实施后都应积极签署证明文件。特别是在办理经济类签证时，还应同时办理技术类签证，及时获得技术事项的书面认可，以避免因设计变更、施工方案和工艺等技术问题与发包人发生纠纷，影响竣工结算。

在完成签证并通过工程验收后，施工企业可以根据合同约定的期限，在各个阶段要求发包人支付签证款项。工程签证作为发包人和承包人在施工过程中关于设计图纸、施工方案、预算项目或工程量不符所达成的补充协议，可以直接确定发包人应支付的工程款项，属于原始直接证据，无需其他证据予以证实。

3．因违约索赔而产生的工程竣工结算纠纷。

对于因违约索赔而产生的工程竣工结算纠纷，施工企业可以采取先易后难、分两步走的策略予以解决。第一步要求发包人支付工程竣工结算价款，第二步要求发包人支付索赔款项及违约金。建议需聘请专业法律顾问协助完成。

4．合同被确认为无效时的工程竣工价款结算纠纷。

工程施工合同无效，实际施工人清收“工程款”，必须保证工程质量合格，此系实际施工人请求支付“工程款”的实质前提条件；否则，实际施工人无请求权基础事实（参考浙江省高院在(2019)浙民终221号案件）。

四、律师建议

目前来看，工程竣工结算难问题无法在短时间内从根本上扭转这一困局的，只能在现行法律框架下顺势而为，充分用足用够用好于己有利的法律法规规定，在法律专业人员的帮助下，加强合同管理，在施工中及时收集保存证据，为可能发生的竣工结算纠纷提前做好应对良策，以备不时之需。根据人民法院在审判实践中所体现的裁判思路，笔者提供一些建议和意见如下，期以禆益于施工企业：

1、合同明确约定发包人在收到竣工结算文件后一定时间内不予答复视为认可竣工结算文件。

2、提高证据留存意识。建设工程项目各方不应存有侥幸心理，仅凭人情行事，应注重合同的签订以及建设工程项目相关证据材料的留存（比如签证资料、设计变更图纸等），且建议以书面形式固定各方针对项目的重大约定，从而避免类似纠纷的产生。特别注意保留现场竣工验收相关材料原件或证据，如果只能留复印件，必要时候可以让甲方工程项目经理写收到原件的收条或其他原件已交由对方的证据。

3、如果以上条件都不具备，沟通往来信件、电话等都可以留存证据以防万一，尤其是关于项目经理和沟通人员身份的证据；因为往往在争议解决过程中经常很难搜集对己方有利的证据，形成完整的证据链。

4、从（2021）最高法民申4544号、（2021）最高法民申4187号来看，未结算不影响工程款的支付；一般遵循双方对付款时间有明确约定的从约定。双方对付款时间没有明确约定的，应付款时间为：建设工程已实际交付的，为交付之日；建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日；建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日。如果双方约定工程价款待结算完毕后支付，一般认为属于约定不明，约定明确一般需要有一个具体的时间。

5、发现结算难的问题后，切忌拖延，尤其是在当前经济环境下的久拖不决，一定要及时寻求专业的法律人士的帮助，以更好地维护自身的合法权利。