专项债实务问题解答2|专项债券与国有资产管理

我们来看看之前遗留的政府专项债的第2个实务问题，

政府专项债券形成的资产，企业怎么处理？

一个非常好的问题。

要想把这个问题讲明白，真需要以点带面地给大家理一理。

第一步就得弄清楚，政府专项债券形成的资产，属于谁。

明确了是谁的资产，就好办了，

按照相应的规则去管理即可。

首先，我们在专项债券的相关文件里找找关于资产管理是怎么说的。

• 地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）（财预〔2017〕97号）

第三十七条 地方各级财政部门应当会同本级交通运输部门，将收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产纳入国有资产管理。

建立收费公路专项债券对应项目形成的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。

收费公路专项债券对应项目形成的基础设施资产和收费公路权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。

• 试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法（财预〔2018〕28号文）

第三十五条 地方各级财政部门应当会同本级棚改主管部门等，将棚改专项债券对应项目形成的国有资产，纳入本级国有资产管理，建立相应的资产登记和统计报告制度，加强资产日常统计和动态监控。

县级以上各级棚改主管部门应当认真履行资产运营维护责任，并做好资产的会计核算管理工作。

棚改专项债券对应项目形成的国有资产，应当严格按照棚改专项债券发行时约定的用途使用，不得用于抵押、质押。

简单转化一下，意思就是专项债券对应项目形成的资产纳入国有资产管理。

好，这里就出现了一个关键词，“国有资产管理”。

下面，我们把“国有资产管理”展开说一说。

我们国家的国有资产分为四类，分别为：

• 企业国有资产（不含金融企业）；
• 金融企业国有资产；
• 行政事业性国有资产；
• 国有自然资源资产。

先从定义上去感受几个概念：

企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。企业国有资产属于国家所有。

行政事业性国有资产，是指行政单位、事业单位通过以下方式取得或者形成的资产：（一）使用财政资金形成的资产；（二）接受调拨或者划转、置换形成的资产；（三）接受捐赠并确认为国有的资产；（四）其他国有资产。

金融企业国有资产，是指各级人民政府及其授权投资主体对金融企业各种形式的出资所形成的权益。

国有自然资源资产，包括国有建设用地、耕地、园地、森林、草原、湿地、矿产、水、海洋、自然保护地、野生动植物等。

除了国有自然资源资产以外，

其他的三类从定义上就能大致得出，

国有资产就是国家以各种形式的投资形成的权益。

专项债券用于项目建设，属于国家、政府投资行为吗？

属于。

所以，专项债券对应项目形成的资产属于国有资产，纳入国有资产管理。

好，但凡深入研究过这个问题的小伙伴，就知道，

这个结论实际上禁不起细究，会有一些特殊的情形说不通。

怎么理解？

这里，需要先解决专项债形成的国有资产属于哪一类国有资产。

我们说，

专项债券项目的项目业主主要有两类，一类是政府职能部门，一类是国有企业。

对于政府职能部门作为业主的项目，显而易见，属于行政事业性国有资产；

这一类没有什么争议。

而对于国有企业作为业主的项目，就要分情形来看。

一种是专项债券用作项目资本金的情况，

一种是专项债券作非项目资本金的情形。

对于专项债券用作项目资本金的情形，

比如城市停车场、城镇污水垃圾处理、国家级产业园基础设施等项目，

在《政府投资条例》规定的四种政府投资方式下，

专项债作用项目资本金，采用的是资本金注入的方式，

在实践中属于项目公司资本金注入的操作。

这种情形下作会计处理，

专项债资金进来会计入“资本公积”科目，即为专项债资金注入企业后形成的所有者权益，

属于妥妥的企业国有资产。

对于专项债券作非项目资本金的情形呢？

比如冷链物流设施、城镇老旧小区改造、产业园基础设施等项目，

这些项目由地方国有企业做项目业主，通常也由国企投资运作，

此时，因为专项债券不作项目资本金，无法作为出资人以资本金注入方式进行投资。

这种情形下，专项债券资金没办法进入所有者权益的科目，

相关资产即全部的所有权，按理就应该登记在国企名下。

然而，专项债券在实务中有其自身的特殊性，

它通过政策文件“强制性”地规定了，专项债券对应项目形成的资产纳入国有资产管理。

这就导致了相应资产在权属判定上存在一定矛盾和竞争。

在当前财政部没有进一步明确的情形下，怎么处理？

可以两边同步管理，

但二者在“管理”上的权限和意义不同。

国有企业作为项目业主，牢牢把握住项目业主的地位，按照自己的规则进行资产管理，

同时也要遵守专项债的规则，

比如不能用于抵质押，在偿还专项债券资金之前不能随意处置，

毕竟用了资金成本低的专项债券资金，就要遵守它的规则，不能什么都想要。

而行业主管部门、财政部门呢，

做好专项债券项目对应国有资产的登记和统计报告，仅限的“登记”和“报告”，

在口径上，可以属于国有资产，但资产的运营维护仍由项目业主自己主导。

当然，有一种情形例外。

国有企业作为项目业主，但在资金筹划时，资金来源全部为财政资金和专项债券资金，

那么，真正的出资人是政府、是财政，

那么政府就应该拥有自己的“权利”，

通常在这种情况下，项目建设好以后，国企也会移交给政府部门。

那么，政府部门就要以“国有资产”的身份进行管理了，

实际上，此时的政府部门作为项目业主，就该对自己的国有资产进行管理，

与我们前面说的并不冲突。

在实务中，对于国有资产的管理，全国并没有形成非常标准化的统一管理模式，

还是要根据具体情况和当地实际来定。

借着此处，我们再来解决一个问题。

政府投资方式有四种：直接投资、资本金注入、投资补助和贷款贴息。

国有企业承接专项债券资金，排除直接投资和贷款贴息，

就剩资本金注入和投资补助了。

专项债券作项目资本金的时候，属于资本金注入的方式，

那么作为非项目资本金的时候呢，属于投资补助的方式吗？

我们专门解释过投资补助，

投资补助指的是无偿给予一定限额或比例的资金支持，

重点在“无偿”，

“无偿”意味着不会形成任何权益，那自然也就不会形成国有资产。

而专项债券呢，是有偿的，是需要偿还的，是希望形成相应权益的。

从这个角度来说，

专项债券作非项目资本金，不适用严谨意义上的“投资补助”方式。

如果非要套用一种政府投资方式，

只能说，专项债券资金是一种有偿的特殊的“投资补助”方式。

那专项债券与《政府投资条例》冲突吗？

不能说是冲突，

我在《政府专项债券资金产生的利息归谁所有》专门提过，

《条例》对四种投资方式的规定，加了一个“等”字，

也就是从立法技术上采取了非封闭式的列举式，

本意就是既使得这四种投资方式于法有据，又不妨碍实践中的改革创新。

好吧，关于专项债券与国有资产管理的相关内容就聊到这儿~