与占补平衡相比，进出平衡如何推进

近年来，为了坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，国家连续提出一系列“长牙齿”的耕地保护政策，耕地进出平衡就是其中重要一项。

耕地进出平衡，是指对一般耕地转为园地、林地等其他农用地及农业设施用地的，要通过统筹园地、林地等其他农用地及农业设施建设用地恢复为耕地的方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。与占补平衡相比，进出平衡更加强调优化调整农用地内部地类结构布局，确保各类农用地动态平衡，是耕地用途管制的又一次创新之举。

因地制宜不搞“一刀切”

耕地进出平衡着重强调维系和提升区域的粮食生产能力，为保障国家粮食安全提供基础支撑。从本质来看，耕地进出平衡是农业产业结构的调整优化，要在数量、质量上保障耕地粮食产能，同时保障地区农田生态系统的稳定平衡，贯彻数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护理念。因此，在落实耕地进出平衡过程中，数量上要以“进”定“出”，“进”大于“出”，实现耕地面积在空间、时序“双维度”下的动态平衡。在质量方面的底线管控思维是要确保调入耕地的质量等于流出耕地的质量，在此基础上尽可能实现调入的耕地质量更优。同时，尽可能在流出耕地的临近区域补充耕地，最大化降低对原有农田生态系统的破坏与影响。

各地政府在编制年度耕地进出平衡实施方案时，应充分考虑当地农业发展的现实条件制约以及农业产业结构优化调整的实际诉求，因地制宜推进耕地进出平衡工作。

一方面，各地区由于自然资源禀赋差异会存在不同的农业发展难点或堵点。如西南、东南地区可能迫切需要解决“林耕保护关系”问题，而“草耕保护关系”问题则可能是西北地区需要重点关注的内容；中部粮食主产区则要着重处理好“农业设施建设与耕地保护关系”的难点；平原地区应该作为耕地的主要调入源，推动耕地集中连片，而地形起伏较大的地区即使耕地调入后实现集中连片的难度也相对较大，应该更加注重调入耕地生态效应的发挥。

另一方面，社会经济发展助推城乡居民生活水平得到不断提升，其消费结构也发生了翻天覆地的变化，对无污染、绿色化农产品的需求量越来越大，农产品的种类也日趋多元化，这要求农业产业结构进一步优化完善。特别是对于大城市周边的城郊农村，要通过落实耕地进出平衡制度来优化农业产业结构，进而满足城乡居民对多样化农产品的需求。

自始至终维护好农民权益

由于粮食相较于其他农作物的生产效益较低，农民保护耕地资源、提高粮食产量的积极性容易受到影响。因此，降低耕地流出压力有必要从提升粮食种植效益入手，切实维护种粮农户权益。

一方面，要坚持市场化改革方向，让供求关系真正决定粮食价格，使农民种粮能够获得相应收益。若农户承包意愿较高，则应按照“等质等量，就近替换”的原则开展耕地进出平衡工作，确保农民农业生产的持续性和稳定性。另一方面，政府也要出台种粮扶持政策，如提升粮食最低收购价格、增加种粮补贴标准、完善农产品价格体系等，提升农民种粮的积极性。此外，还要制定完善科学的补偿标准体系，在耕地流出时要综合考虑原有种植结构和农业收入，对承包农户给予合理补偿。

与此同时，进出平衡制度的贯彻落实离不开政策扶持，要根据本级政府承担的耕地保有量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度进出平衡，县级政府应该编制进出平衡方案。在制度落地过程中，保障农户的经济利益是重中之重，因种粮收入偏低，经营者和地方都有种植经济作物的偏好，这也是基层在治理耕地“非粮化”过程中遇到的主要问题之一。因此，构建耕地粮食生产的激励制度，需要政府对粮食生产经营者提供各种扶持和优惠，各地可以根据地区的农业生产结构和市场价格，对种粮者提供财政支持和技术支持。

此外，充足资金来源是农用地调入和后补耕地开垦的关键，建议在落实进出平衡过程中压实相关用地主体的经济责任，同时也要吸引社会资本活化耕地恢复资金池。

切实加强新增耕地质量监管

耕地进出平衡制度提出后，各省市结合地区实际开展相关实践探索，为进一步开展耕地恢复工作，落实耕地进出平衡提供了参考借鉴。

针对“林耕保护关系”等问题，广东省在摸清耕地资源家底以及充分尊重地方实际情况的前提下，开展了耕地恢复示范点建设，鼓励各地级市积极探索耕地管理模式和工程基础创新，杜绝“一刀切”式强行简单恢复耕地。

河南省自然资源厅等四部门于2022年5月底联合发布了《关于严格耕地用途管制落实耕地“进出平衡”的实施意见》，在明确进出平衡占用一般耕地范围的基础上，充分利用第三次全国国土调查和年度国土变更调查结果，建立进出平衡恢复耕地潜力数据库，编制县级年度耕地进出平衡总体方案，利用现代科技手段及设备，构建了一体化、全覆盖的耕地动态监测预警体系。

贵州省也针对耕地进出平衡开展了相关探索，不仅严格落实一般耕地用途管制，还进一步完善了设施农业用地管理。相关农业设施用地建设确需占用一般耕地的，必须符合用地规模要求，并经县级政府批准纳入年度耕地进出平衡总体方案落实进出平衡后，方能向相关部门申报审核备案。

从实践来看，耕地进出平衡实质是对农业结构进行调整，而根本目的是为了保障区域粮食安全。这一过程应该基于对地区农用地布局的充分了解，可以依托双评价、全域土地综合整治规划对地区农用地布局清晰布控，通过进出平衡促使区域各类农用地提质增效，促进区域粮食安全和生态安全。耕地进出平衡应该建立以镇村、县级土地开发整治机构、社会资本力量等多元实施主体，县级主管部门为验收主体的管理模式，加强新增耕地质量、工程和工期的监管。

此外，笔者建议构建耕地进出平衡台账和信息系统，建立相应的指标交易体系。

（作者单位：中国人民大学）

 

土地观察

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