调查报告 | 李亭雨等：基层治理转型的中国经验逻辑：基于委托代理的理论视角

来源：原载于《湖北社会科学》2023年第6期，第37-46页。

作者：李亭雨，中南大学公共管理学院博士研究生；

潘泽泉，中南大学二级教授、公共管理学院副院长。

编辑：学妹

【摘要】中国基层治理中的委托代理关系存在历史特殊性、情境复杂性和经验多元性，其历史演变逻辑表现为晚清民国时期的“第三领域”、集权简约治理与内生经纪型的治理逻辑，集体化时期的全能主义政治、总体性支配与“社会中的国家”的治理逻辑以及改革开放以来政府主导下的多元治理、党建引领与耦合互动的治理逻辑。在委托代理关系中，存在行政吸纳—依附式委托代理关系、项目—嵌入式委托代理关系、多层级—多重委托代理关系以及多层次—情境嵌入性委托代理关系四种理想类型，中国基层社会治理中的委托代理行为存在逆向选择和道德风险困境。

关键词：委托代理关系；基层治理转型；制度过程；中国经验逻辑

随着现代国家政权建设、政治协商民主制度完善、基层社会治理转型以及经济社会结构变迁与发展，坚持和完善共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层下移，创新基层社会治理，构建社会治理共同体，重建基于基层社会的人类命运共同体，正在成为一个全球性关注的议题，也成为发展中国家实现可持续发展的国家战略和行动议题。委托代理理论作为西方传统理论，被广泛应用于公司治理机制、经纪人激励、政府规制、企业绩效等研究领域，在传统委托代理理论的应用情景中，委托代理双方是自愿、平等，并具有随时“退出”自由的，委托人的所有权与代理人的控制权相分离，契约关系具有明确的契约内容、目标与评估体系，但中国政府组织中的委托代理关系处于正式权威与科层关系之中，委托代理关系建立后政府依旧掌握部分控制权，具有强制性。同时，与企业委托代理关系所具有的风险和不确定性相比，委托方政府机构具有稳定性和程式化特点，由于代理内容缺乏明确的评价体系，委托人代理人之间兼具信息不对称性与模糊性，代理人可以在合法性基础上进行自圆其说，这构成了西方委托代理理论在中国基层治理实践中的现实困境和实践悖论形态。本研究试图基于源于西方语境和话语体系中的委托代理理论，连接理论与经验，基于中国的制度变迁与历史演进逻辑、制度环境与实践机制、现实条件与实践困境，运用委托代理理论解释中国社会的现实可能性、视域及其限度，重新思考中国基层社会治理的问题视域、当代社会共同议题、理论争辩的焦点、实践悖论形态和有待进一步拓展的研究，重述中国基层治理转型的问题向度和方法意识，实现中国基层社会治理理论与经验层面的反思，为全面推进中国国家基层社会治理转型、实现中国基层治理体系与治理能力现代化提供理论支撑、方法论基础与中国经验。

一、制度变迁与中国基层治理转型：委托代理关系与治理逻辑

源于西方知识史语境中的委托代理理论为研究中国基层社会治理、现代国家转型、国家治理体系与治理能力现代化提供了一种新的理论范式，该取向和理论旨趣有利于重新认识中国基层社会治理的制度过程、实践逻辑、动力机制及其历史演进逻辑。委托代理概念最早由罗斯（Ross.S）提出，若当事人双方中的代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，代理关系则随之产生。（p63-69）20世纪60年代末、70年代初，在传统制度经济学范畴的契约理论的基础上，以威尔逊（Wilson）和简森（Michael C.Jensen）为代表的经济学家进一步提出了委托代理理论。委托代理理论遵循了以“经济人”假设为核心的新古典经济学研究范式，其运用存在两个基本假定：（1）委托人和代理人以实现自身效用最大化为目标且利益相互冲突；（2）委托人和代理人之间信息不对称。传统西方委托代理理论是解释西方企业战略管理行为、改善公司治理机制、CEO激励、企业绩效等多个方面的重要理论工具，后来学者对单一委托人、单一代理人、单一契约任务的传统模型进行拓展，发展出多重任务代理模型、多委托人代理模型等模型。近些年，委托代理理论被广泛应用于政府规制问题的研究，委托代理理论成为研究政党政治、公共财政、公共服务、议会民主、政府购买服务等领域的有效研究工具。本研究试图基于西方委托代理理论及其经验逻辑，思考西方发展语境中的委托代理理论模型是否契合中国社会治理的历史语境和本土情境，理论争辩的焦点和有待研究的问题有哪些，研究需要遵循中国基层治理转型的经验逻辑、以认同中国问题为核心、契合中国的本土文化情境、基于发展型国家的一种理论范式的批判性考察和发生学的解释过程，包括制度变迁与制度演进逻辑、制度环境与实践机制等问题视域，包括委托代理中的非对称信息博弈、有限理性、逆向选择与道德风险，重建基于中国基层社会治理实践和经验的中国叙事模式和知识谱系。

（一）晚清民国时期：“第三领域”、集权简约治理与内生经纪型的治理逻辑

晚清以来，国家在基层社会的治理机制与措施随时代变迁而变化，其中具有代表性的是中国基层政府“第三领域”、集权式简约治理的内生实践逻辑。“集权的简约治理”逻辑体现为国家权力随着行政发包制组织边界的伸缩实现行政外包，利用正式—半正式的结构与非官僚化、非正式化代理人在“第三领域”的混搭式实践调节国家与社会的关系，以此实现基层国家政权的合法化与基层社会的有效治理。

到民国时期，国家权力向基层社会有了进一步的延伸，委托代理关系中国家基层治理机制表现为“第三领域”“内生经纪型”和治理中的内生秩序逻辑。晚清时期的村庄由具有威望的“会首”或“首事”主持当地公共事务，其以宗族为主的聚居形成了中国特有的民间调解组织和机制。19世纪，华北平原盛行的“乡保”制度构成了基层社会的“半正式”治理和正义体系，乡保是指基于当地宗族邻里大背景下由地方显要向县衙推荐并经县衙批准的不带薪的半正式准官员。民国时期，国家在每个行政村建立了半正式村长制，替代了原有的“乡保”制度。此时，国家政权在基层的代理人由乡保变成村长，成为在村庄社区自生治理体系中协调社区和政府的关键人物，该代理人的挑选基于当地宗族势力与权威，宗族中有威望的士绅成为国家政权基层代理的对象，此时的地方代理人依旧属于“保护型经纪”。而到了民国后期，由于地区征收增大，原有威望人士开始退出，村务被掌握在“土豪劣绅”和“恶霸”手中，使得该时期有些地区的基层建设出现了变质腐化，地方代理人转变为“盈利型经纪”。不管是保护型经纪，还是盈利型经纪，均表现为内生经纪型的基层治理逻辑，体现了委托代理实践中的村庄内生秩序与国家行政外包的历史互动和治理逻辑。

（二）集体化时期：全能主义政府、总体性支配与“社会中的国家”的治理逻辑

新中国成立后，新型革命政党加快组织建设，在村里设置党支部，国家政权渗透到村级党组织、人民公社等基层代理组织，由村级支部书记、村长等代理人实现对国家政权进一步延伸和渗透，体现为全能主义政府、总体性支配和“社会中的国家”特征。同时，国家政府组织制度转变为中央、省（直辖市）、地区（市）、县、公社（乡、镇）加大队（行政村）。随着计划经济的建立与土地集体化，国家对基层社会的治理渗透到人们生活的方方面面，吃穿住行等日常生活资源与意识形态均实现了自上而下的全能控制与总体性支配，有效实现了国家政权的合法性建构和渗透。

国家政权的合法性建构和渗透体现在基层代理人合法性身份的建构过程中，通过多层级政府与政府职能机构链条，国家政权在基层社会的代理人变为了村级大队长和支部书记。在对政治、思想、媒体与资源进行全面高度集权和控制的体制下，选举产生的村干部既是国家权力在基层的代言人，帮助上级政府实现地区治理，也是乡土社会利益诉求者，其存在很好地稀释了国家命令与基层社会之间的矛盾，延续了传统国家与社会在最基层“第三领域”的互动关系，体现为“社会中的国家”的行政统合治理逻辑。

（三）改革开放以来：政府主导下的多元治理、党建引领与耦合互动的治理逻辑

改革开放以来，中国城市基层管理体制发生了翻天覆地的变化，原有的单位人转变为社区人，社区成为满足人们日常公共服务的基本载体，也成为国家权力发散的神经末梢。随着体制外资源增多，市场调控能力增强，国家权力逐步“让渡”，社区、社会组织、地方精英等多元主体参与到基层社会治理之中。对于多元治理主体，不同政府部门对其策略性行为与态度呈复杂多变性，多元主体之间的博弈状态并不稳定，但总体而言，社区中的国家权力从与市场联姻、政府释出过渡到宏观调控的形式，将大力发展基层党组织作为政府主导社会治理的重要方式。现阶段实现政党领导下多元主体对基层社会的有效治理，抓好党建工作成为极为关键的部分。

在此过程中，国家通过理念渗透与服务性渗透实现国家权力的再建构，通过程序渗透实现基层与国家意图融合下的有效治理，并通过组织渗透在基层寻找代理人。国家政权渗透到社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区服务站等代理组织中，社区党总支书记和居委会主任便是政府挑选出的最佳代理人，且两者兼任的情况十分普遍。同时，社区党建工作成为街道考核的重要指标，党建网络化与国家渗透耦合联动，多元主体协同推进，社区党组织领导和管理社区居委会，形成了基层治理政府主导下的多元治理、党建引领、耦合互动的治理逻辑，中国基层治理逻辑的历史变迁可总结为表1。

二、制度环境与中国基层治理实践：委托代理行为的类型学建构

经由委托代理关系中基层治理转型的制度变迁与演进逻辑的分析发现，在中国基层社会治理的实践中，国家政权的合法性建构、授权、非对称信息博弈、利益选择、激励、委托代理过程中的逆向选择与道德风险等问题是委托代理关系中的重要因素，有必要从这几个方面入手讨论基层社会中国家与社会关系的委托代理实践、实践的制度环境与委托代理关系类型，从经验上实现委托代理关系的类型学建构。

表1 中国基层治理历史逻辑演变

（一）行政吸纳—依附式委托代理：行政吸纳社会、依附性合作与科层治理

在现代治理体系中，国家与社会中间领域的“中国特色民间调节机制”依然有一席之地，半正式治理与正义体系在基层社区依旧发挥着不可取代的作用。科层制与项目制的逻辑在乡土社会的适应性较弱，国家需要聘用本土精英在乡土社会实现地区差异化治理。现阶段，社会组织与社区居委会作为民间代理组织的新形式出现。在委托代理的基层治理实践中，社会组织与社区居委会构成政府项目的实际实施者，成为基层治理中的“代理人”，形成一种新的依附型委托代理关系。在具体的委托代理运作实践中，政府处于主导地位，这种关系不是一种“平等合作的伙伴关系”，而是一种行政吸纳式的依附性合作关系。

在我国基层治理的转型实践中，自上而下的央地关系、纵向垂直的人事激励及党政领导的隐形预算干预权力，构成了以地方领导官僚为核心的委托代理关系，形成了“行政式的委托代理关系”。社区居委会主任（通常也是党总支书记）作为中国传统第三领域的成员，拥有正式与非正式二元合一的“法外正当性”，扮演了政府在基层社区的代理人，社区居委会作为代理组织，帮助政府实现基层治理目标。在政权分配上，上级政府，即委托人，拥有正式权威和剩余控制权，如人事控制权、监察权、指导权、审批权、否决权、干预权；社区居委会主任在责任包干制与预算包干制的条件下拥有较大的自由裁量权，能通过政府权威授权在社区治理过程中因地制宜地调配资源与发挥主观能动性，实现基层有效治理。社会组织与社区居委会同是政府委托项目承担者，形成了社区“双代理人”的局面。上级政府与社会组织之间是显性合同管理，是一种“市场治理”的模式，而街道出于自身政治需求考量和信息优势，其管辖下的社区居委会更强调隐形的契约管理。在“强国家，弱社会”的背景下，社会组织与社区居委会均是国家实现基层社会有效治理的方式，且均需依靠政府提供的资源与平台维系其合法性运营，表现出依附性合作。基层代理人受到行政性设置与激励约束，其通过内部控制官僚规则，采取程序控制与结果导向下的各种变通与应对策略，以此缓和委托代理过程中权威体制与有效治理之间的矛盾。

（二）项目制—嵌入式委托代理：项目嵌入、行政吸纳服务与项目治理

基于中国项目治理的基层治理实践可以发现，中国社会的基层治理转型实践中存在项目制—嵌入式委托代理关系及其科层化和非科层化的“双轨运作”机制，具体体现为双轨运作机制下基于项目制的嵌入式基层治理和行政吸纳服务。基层社会治理实践中，政府与社会组织达成的公共服务协议将委托代理逻辑嵌入国家与社会关系中，经由嵌入式委托代理关系实现嵌入式基层治理。项目制作为一种新的国家治理体制，表现为科层为体、项目为用的项目治理特征作为新双轨制的增量部分，项目制通过代理合约与非科层化的竞争性授权打破纵向层级安排和横向区域安排，采用自上而下的技术治理逻辑，与科层制构成体制内的双重权威。新兴的项目制相对于行政发包制，其各方权责关系更明晰化，上级委托部门对目标、规则、操作方案、验收标准进行确定，由下级代理人实际操作，由行政发包制的剩余委托转化成了事本主义形态下的规则内行动，体现着委托代理中的项目制嵌入与“双轨”的实践逻辑。

在基层项目制—嵌入式委托代理和双轨运作的实践中，按照专有关系—参与选择权分类，项目制可分为上级指定（试点）、双边契约（重点项目）、科层制（专项整治）和即时市场（一事一议）四种基本类型，其中政府购买社会组织公共服务领域属于即时市场（一事一议）型，具有最强的事本主义逻辑。面对政府科层制在基层社会的“治理失灵”问题，基层政权通过政府购买社会组织服务的项目制应对，可以极大减少政府自包自揽下的低效率、高成本的境况，实现制度和行动层面社区治理机制创新，提升治理的有效性。社会组织通过项目招标签订合同文本，成为社区项目代理人。由于社会组织与政府之间签订的是“不完全合同”，即关系合同，使得政府通过“代理合约”对社会组织的控制是有限的，这种合同约束软化有利于社会组织灵活发挥，并通过协商调整部分合同。这意味着社会组织能以项目代理人的身份独立参与社区治理，通过项目制嵌入到社区治理过程，呈现出嵌入性委托—代理逻辑。同时，也应注意到现阶段大部分社会组织不具有西方传统委托代理关系中的独立自主性，它成为了政府权力下放的承接机构与科层体系的延长，被称为政府非正式的下层序列，或是高度依附于政府的依附性组织，社会组织以行政主导为行动逻辑实施自由裁量权，呈现出中国特色体制下更为复杂的委托代理关系。

（三）多层级—多重委托代理：多层级政府、跨边界协作与复合治理

在中国基层社会治理的委托代理实践中，基层政府、社区与社会组织三者关系兼具单向度的行政性命令关系与市场性的委托代理合同关系，多元复杂的情形表现为从传统单向层级委托代理关系向复杂的多层级政府中的多层级—多重委托代理关系转变。

在中国基层委托代理实践中，存在业务上的上下级领导关系，即从中央到地方各级政府等业务内容性质相同的职能部门，形成基于“条条”关系的多层级政府与多层级治理关系。以民政系统为例，在民政购买社会服务过程中，形成了国家民政部、省民政厅、市民政局、县民政局等多层级政府的多层级委托代理关系。地方民政部门，在落实上级任务过程中，通过政府购买社会组织服务，实现行政吸纳服务，发挥社会力量在国家基层社会治理中的代理功能，形成包含国家、市场和社会在内的多重委托代理关系。事实上，民政局、街道办和社会组织三者的行政吸纳服务，表现出正式委托代理关系、动态演变的吸纳关系与合谋关系并存的多重复杂关系，上级委托人（民政局）与中间委托人（街道办）由于价值偏好差异而呈现出对代理社会组织的多重约束和委托代理偏好社区居委会作为半行政机构，在政府—市场—社会三元分析视角下，上受街道办管辖，下与社会组织等市场组织对接，其行动常常表现为跨边界多元协作，与多方构成委托代理关系，表现为跨边界协作组织的多重委托代理关系。跨边界协作体现了委托代理关系的多重性，多层级政府的多层级治理体现了委托代理关系的多层次性。在实践经验中，基于不同层级政府部门科层命令与多种市场性合同机制下的代理人与国家的关系呈现多种单一关系的复合形态，增加了潜在代理风险。

（四）多层次—情境嵌入性委托代理：压力型体制、情境复杂性与复杂治理

在委托代理中的制度环境和中国基层治理实践场域中，同样存在着压力型体制、晋升锦标赛与多任务委托代理的复杂情境结构，这种情境结构形成了多层次—情境嵌入性委托代理关系。以GDP增长为核心指标的晋升锦标赛模式是理解政府激励与增长以及委托代理关系的关键线索之一，晋升锦标赛兼容了行政权力与强激励，并在基层社会治理中延续其效应。

在晋升锦标赛时期，为了实现GDP增长目标，各地区会对先进经验和创新实践有强烈的模仿动机，而进入新阶段，国家“五位一体”发展战略从宏观上转变了基层治理目标，基层政府职能结构发生调整，多任务目标体系建立，基层社区有了更多提供公共服务的治理偏向，形成了治理创新、服务创新的新竞争格局，原有依赖具体量化清晰指标进行考核的标准不再适用，项目治理更多地表现为以“印象政绩”为核心的结对竞赛新机制。在压力型体制下，会出现地方政府公司化、层层加码与软预算约束现象。）由于委托人对代理人的项目实施有多维度目标要求，效果验收时无法获得精准数据，只能根据“印象”给出得分，使得各地区对创新形式实施差异化战术，许多创新经验“盆景化”，容易形成地方本位主义的属地化效果。在政府创新层层加码的过程中，代理人要改善“印象”，必须创新，由此形成了一套有关创新的信号发送机制。此外，代理人会争取上级“条条”的倾斜性支持，争取“条”上部门的扶持、投入优先级的资源和配套支持，不同的代理人与不同“条”上部门合作，一方面帮助代理人获得资源，另一方面帮助合作部门获得政绩，形成结对竞赛的竞争机制，平行竞争与垂直合作相结合，获得更广泛的利益兼容机会。基层社区代理人社会组织与社区居委会均不具有体制内性质，对该代理人而言的激励效应并非来源于职位升迁，而在于代理角色的持久获得。基层社区代理人之间的竞争附着于上级“条”上部门的“块块”竞争，压力型体制下各级行政单位的晋升锦标赛机制渗透到基层社区非体制内行动框架中，社区代理人以此为自己的生存发展谋求空间。

综合以上四种中国基层治理实践下委托代理关系的类型学建构，可将其治理机制、运作机制、治理关系和治理特点总结为表2。

三、中国基层社会治理转型与发展：委托代理风险与应对

委托代理理论遵循了以“经济人”假设为核心的新古典经济学研究范式，其基于委托人和代理人以实现自身效用最大化为目标且利益相互冲突、委托人和代理人之间信息不对称两个基本假定。在有限理性、目标利益不一致与信息不对称的条件下，理性代理人在行动过程中会将自身利益置于委托人利益之上，损害委托人目标效益，导致代理问题的出现。逆向选择和道德风险是两种基本的代理问题，分别发生在双方签订合同之前与之后的非对称信息博弈过程中，道德风险可由隐藏行动（只能观测到结果，观测不到行为）和隐藏信息（只能观测到行为，观测不到自然的选择）两种情况引起。

（一）中国基层社会治理转型：基层治理实践与委托代理风险

1.权威体制、依附型关系与逆向选择风险

在中国基层治理转型实践中，基层治理与委托代理关系中的权威体制、非完全契约、自利考量、依附型关系与官僚逻辑带来了基层治理转型实践中的逆向选择困境。委托代理理论将合约签订前由信息不对称引起的代理问题称为逆向选择问题。在基层社区国家与社会的代理关系中由于“强国家”的存在，政府很大程度上主导了代理人的选择与代理行动取向，极大地减少了逆向选择问题的发生，但随之而来的是权威体制与有效治理之间矛盾的延续。

政府与社会组织之间实质上是一种单向权力关系，政府部门选择的大部分不是通过市场竞争、低廉高效的社会组织，而是能提供政治风险保障、顺从的社会组织。基于一种非完全契约型关系，政府对社会组织进行非竞争性定向购买，其中存在设置隐形壁垒、轮流陪标等行为，这样的社会组织被称为“派生型组织”，与政府形成一种依附型委托代理关系，这种现象在当前中国政府购买社会组织服务中大量存在，派生型组织不像西方委托代理双方一样相对独立的运作，即合约之间不是完全契约型、主权型交易关系，而是一种准等级制、非完全契约关系。政府购买派生型组织服务是国家利用和嵌入社会的组织实践，以实现社会组织“内部化”和“行政吸纳”，形成了新型庇护关系和纵向控制关系与利益交换关系。

对于部分未获得政府信任但成为代理人的社会组织，严厉的“嵌入性”监管使其经常获得“合法性”批评，甚至退出代理人角色。事实上，委托代理的实施模式实际隐含着管家关系的实质，委托代理理论假设委托代理双方均为“经济人”，只考虑自身利益最大化而不考虑其他，很容易在实践中形成逆向选择的现象。在中国的基层话语中，被内部化的代理人显然受上级委托人的牵制，在基层治理的委托代理关系下，提供公共产品服务时，一方面服务资源将导向性地投入到更能体现政绩的服务类型中，进行选择性执行；另一方面由于委托人信息不对称问题也难以设计出与地方需求贴合的项目内容，民生逻辑的目标被置换成官僚逻辑，这与政府购买社会服务以满足民众需求，完善基层治理的目标背向而行，形成逆向选择的行为偏好，带来委托代理关系中的基层社会治理困境。

表2 中国基层治理实践中委托代理关系的类型学建构

2.非对称信息博弈、共谋行为与道德风险

基层社区国家与社会的代理关系中存在非对称信息博弈、共谋行为与风险偏好组合的基层治理困境与道德风险。委托代理理论将不完全合约签订后由信息不对称引起的代理问题称为道德风险问题。在上下级基层政府持续的双向互动过程中，下级代理人常常通过非正式的共谋行为实现政策执行的灵活性与适应性变通，这是制度创新的源泉之一，也是基层政府制度环境的产物，有着特定的制度逻辑和深厚的合法性基础。

信息不对称为共谋现象的发生创造了条件，在基层治理实践中，共谋行为通常表现为平行正式组织间的非正式合作或建立在科层组织等级制度下直接上下级政府间稳定的互动关系，这两种类型的“共谋”在基层社区治理中均有所表达。其一，社区居委会和社会组织是基层项目制的双代理人，处于平行关系。随着社会组织依托项目实施与社区居委会越来越熟悉，双方之间达成一定默契，社会组织便能实现对社区的二次嵌入，双代理人之间形成非正式的二次合同缔约，私下协商约定，导致对政府这一正式委托人的“空置”。其二，上级政府、基层街道和社会组织构成纵向上下级委托代理关系。基层街道与上级政府委托方之间有不同的价值观偏好，基层街道作为中间委托代理人，其双重身份使其能在上级政府监管不力时利用信息优势规避监管，强化自身利益，也会较易与社工机构达成合谋默契，共同侵蚀公共资产所有者利益。不管是平行双代理人之间的二次合同缔约，还是基层街道与社会组织之间动态演变的吸纳关系，都是在正式委托代理关系下衍生出的规避上级委托方监管的共谋行为，导致代理道德风险的出现。下级代理人通过共谋等方式反制上级，上级委托人通过紧急动员等方式压缩下级代理非正式应对空间，双方展开博弈，这种博弈过程，隐含着道德风险问题。

（二）中国基层社会治理发展：基层治理实践与委托代理风险应对

在中国基层社会治理场域中，如何应对来自基层治理与委托代理关系中的权威体制、非完全契约、自利考量、依附型关系与官僚逻辑带来的逆向选择困境和非对称信息博弈，“共谋行为”与风险偏好组合带来的道德风险问题，是中国基层社会治理实践中必须解决的问题。

首先，经由集权的简约治理、项目制分级运作机制和项目发包制缩短代理链条，实现有效治理。中国政治体制中漫长的纵向行政链条使得委托代理关系带来的信息不对称等代理风险在基层社会愈加突出，除了国家与社会二元互动关系下第三领域的“集权的简约治理”，分税制改革为项目制的推行奠定了基础，使得中央通过项目制发包，地方打包与村庄抓包，缩短纵向的代理链条，促进社会有效治理。

其次，经由中国情境下国家民间代理人的身份角色与委托代理关系的多元复杂情境，建立起一套有效的制衡机制监督激励代理人，实现有效治理。探讨行政吸纳—依附式委托代理关系、项目制—嵌入式委托代理关系、多层级—多重委托代理关系和情境嵌入性委托代理关系中不同委托代理关系的构建，在缩小代理人自利考量空间的同时促进代理人与政府目标的同质性，高效率实现政府目标利益，降低代理成本。

另外，在中国基层治理实践中，国家通过“放权—让权—收权”周期性变动、正式与非正式的平衡调整、名与实的依存等治理技术解决委托代理结构中的冲突和风险问题，实现有效治理。在我国基层治理的委托代理关系中，官僚体制作为中国的组织制度，其基本矛盾体现于中央与地方的委托代理关系之中。在中央集权的权威背景下，委托代理关系授予地方合法性权力，让地方能因地制宜发展，拥有灵活操作的空间，地方授权过多又易导致地方离心效应，权威体制与有效治理间的矛盾成为了该组织体制下的基本矛盾，“放权—收权周期性变动”成为缓和这一矛盾的重要现象，正式与非正式的平衡调整成为维护两者的应对方式，“名与实的依存”转换成为组织运行的常态过程。

最后，经由多元主体合作治理网络和多元主体参与创新委托代理机制，实现有效治理。在基层社会治理实践中，基于委托代理及其代理风险管控视角，在社会组织嵌入社会治理过程中，存在相应逆向选择与道德风险问题，通过优化多元主体合作的委托代理机制，重塑包括各级政府、社会组织与公众在内的多元主体合作治理网络，增强多元主体参与，实现参与式决策和参与式发展，提高治理效率。

四、结论与讨论

通过对话源于西方知识史语境和理论话语体系中的委托代理理论，连接西方理论与中国经验，基于中国的制度变迁与制度演进逻辑、制度环境与中国基层治理实践以及委托代理困境和应对过程，对基层治理实践中的委托代理关系问题展开研究可以发现：

在不同的历史阶段，中国基层治理中的委托代理关系存在历史特殊性、情境复杂性和经验多元性，其历史演变逻辑表现为晚清民国时期“第三领域”“集权简约治理”与“内生经纪型”的治理逻辑，集体化时期的全能主义政治、总体性支配与“社会中的国家”的治理逻辑以及改革开放以来政府主导下的多元治理、党建引领与耦合互动的治理逻辑。其次，在委托代理关系中存在依附性合作下的行政吸纳—依附式委托代理关系、基于项目嵌入与双轨运作下的项目制—嵌入式委托代理关系、基于多层级政府与跨边界协作的多层级—多重委托代理关系以及基于压力型体制与晋升锦标赛机制的多层次—情境嵌入性委托代理关系四种理想类型。最后，在中国基层社会治理过程中存在委托代理风险及其中国基层社会治理转型的经验逻辑。委托代理风险表现为基层治理与委托代理关系中的权威体制与依附型关系带来的逆向选择问题，基层治理与委托代理实践中非对称信息博弈与共谋行为带来的道德风险问题。在委托代理风险应对实践中，基层社会治理转型的中国经验逻辑表现为：一是经由“集权的简约治理”、项目制分级运作机制和项目发包制缩短代理链条，促进社会有效治理。二是经由中国情境下国家民间代理人的身份角色与委托代理关系的多元复杂情境，建立起一套有效的制衡机制监督激励代理人，实现有效治理。三是国家通过“放权—让权—收权”周期性变动、正式与非正式的平衡调整、名与实的依存等治理技术解决委托代理结构中的冲突和风险问题。四是经由多元主体合作治理网络和多元主体参与创新委托代理机制，实现有效治理。

相比委托代理逻辑在中国行政科层体制中的运用，基层社会不仅存在项目制与科层制的双重逻辑，而且存在国家权力与社会力量的多元主体，传统与现代模式的交织互动，使得委托代理逻辑在其中的表达更为复杂多样。委托代理理论在中国基层的实践丰富和发展了理论本身，对认识国家转型期基层社会治理体系有了更多启发。

首先，传统委托代理理论的基本假设在中国基层社区的实践中有了新的适用性。第一，就委托代理双方以实现各自效用最大化为目标的基本假设而言，相比西方社会实践中的代理人，基层社区代理人追求自身效用最大化的目标受到了委托人目标的极大压制，从最开始代理人选择到项目实施，委托人都处于极为强势的监管领导地位，上级委托人因自身政绩需要，在项目实施中强调代理人的选择性执行，弱化了最初拟定的合约内容。第二，就委托代理双方相互之间利益冲突的基本假设而言，基层政府与基层代理人目标利益并不是完全冲突的，虽然存在直接利益差异，但完善基层治理、满足居民需求、提高居民生活质量是双方潜在的共同理念和追求。

其次，委托代理逻辑在国家社会关系中的表达具有中国特色第三领域民间代理人与现代项目制合同代理人两种模式。循着两条不同的历史线索展开的基层社区“双代理人”局面进一步推动形成了基层社区纵向与横向相结合的动态演变二维“共谋”行为。面对代理人的道德风险问题，委托方可通过精细化与扩展的政府科层组织能力，采取常规模式或动员模式发出不同强度的可信性承诺或威胁，使得部门之间关系呈现出松散关联或是高度耦合状态，压缩代理人非正式应对空间。

最后，基层社区空间中的委托代理关系将国家政权与社会力量相联结，将社会组织和本土精英引入基层治理体系，实现多元主体双重逻辑下的互动，缓和基层力量与国家政权的冲突，其功能与意义具有鲜明的中国本土特色。通过基层代理人，基层社会呈现出独特的政治形态。社区委员会等组织领袖的选择体现了党和政府的意志，社区居民精英可参与社区公共事务，具有原有行政框架与地方自治社会的混合属性，使得国家意志表现得更隐蔽、柔和、具有合法性。此外，部分地区城市社区成立了社区基金会，这是一种枢纽型社会组织，它由政府主导成立，发挥自主性承担项目制发包角色，该组织实质上是一种隐蔽的柔性控制机制，能有效改善社区治理资源消解自治问题，推进基层政府逆行政化，转化基层政府由于不确定性带来的风险。基层社区是国家权力与社会力量交织互动的空间，尽管现阶段基层社会治理强调社区自治能力，党的二十大更是强调了健全社会组织协同体制、构建人民群众参与体制，但中国基层“强国家，弱社会”的本土情境依旧存在，国家政权如何实现在基层社会的逐步让渡，让社会力量活跃起来，发挥功能优势，仍是一个值得深思的问题。

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