党员领导干部违反民主集中制原则应如何认定

薛继超 李 楠

【内容提要】

民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，党员领导干部尤其是“一把手”应把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，坚决杜绝“家长制”“一言堂”等行为。实践中，违反民主集中制原则问题容易与违反工作纪律问题发生混淆，认定存在一定难度。纪检监察机关要准确把握纪律要求和事实证据，既要敢于善于容错纠错，又要精准甄别违纪行为，做到精准定性和恰当处置。本文围绕违反民主集中制原则问题与履职中的失误错误如何区分、能否适用容错等问题进行分析，倾向认为应结合具体案情，紧扣行为本质定性处理，充分发挥纪律处分的惩戒、警示、教育作用。

【基本案情】

杨某，党共中员，A国有独资杂志社原负责人，其在杂志创办过程中作出过重要贡献，杂志社成立后曾长期担任负责人。

2020年10月，杨某结识社会人员裴某，裴某建议杂志社投资开发一项与主营业务不相关的某项目。杨某表示同意，拟请裴某主持此项目。根据杂志社的制度规定，“三重一大”事项决策必须有多数班子成员形成一致意见后方能实施。杨某按照杂志社关于“三重一大”事项的议事规则要求，召集领导班子成员集体研究，提出将个人存款10万元交杂志社财务，对项目进行担保（之后1个月，杨某将该款项取走），但其他领导班子成员认为该项目与杂志社主业无关，市场风险很大，很有可能产生亏损，均表示反对。杨某认为其他领导班子成员没有创新意识，不懂办刊规律，在意识到项目可能会出现亏损的情况下，仍擅自决定由杂志社投资50万元实施该重大项目。在项目实施过程中，按规定需要履行“三重一大”事项决策的相关人员招聘事项，也未经领导班子集体研究，均由杨某个人拍板决定。2021年12月，因该项目没有市场前景，经领导班子研究，终止该项目、解散相关人员，审计认定整个项目基本盈亏平衡。杨某擅自上马项目的独断行为在领导班子内部引起争议。

【分歧意见】

对杨某行为的认定，存在三种意见：

第一种意见认为，杨某推动该项目的主观目的是为了促进事业发展，而不是为了谋取私利，还使用个人存款对相关事项进行担保，同时考虑到其曾为杂志创办作出过重要贡献，因此应适用“三个区分开来”，对其行为予以容错纠错。

第二种意见认为，杨某不正确履行职责，致使杂志社投入大额资金，最终未有收益，且在领导班子内部引起争议，应依据《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第一百三十三条之规定，以违反工作纪律追究其党纪责任。

第三种意见认为，杨某明知相关重大事项应进行集体决策，仍我行我素，推行个人意志，其行为违反民主集中制原则，应依据《条例》第七十条第（二）项之规定，以违反组织纪律追究其党纪责任。

【分析意见】

笔者倾向于上述第三种意见，理由如下：

（一）要综合分析案情，准确把握“三个区分开来”

《中国共产党党员权利保障条例》第三十三条规定，党组织应当建立健全激励机制，把党员在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》规定，纪检监察机关要结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，对干部的失误错误进行综合分析，对该容的大胆容错，不该容的坚决不容。依据上述规定，认定相关行为属于容错范围，三种情形均明确行为人存在客观上的错误行为，关键在于如何把握行为人的主观意图。一方面，要查明行为人是否谋取私利、是否假公济私，结合错误事实发展全过程，剖析其目的和动机，准确区分“出于公心”和“为谋私利”；另一方面，要多方印证、综合研判，查明错误行为是故意为之、本可避免还是疏忽大意、无意而为，准确区分“明知故犯”和“无心之过”。同时，还应认识到，“三个区分开来”的目的在于保护干部担当作为的积极性，担当作为也应在制度轨道上运行，不能肆意“越轨”。实践中，即便行为人出于公心实施了错误行为，但若能查明其能够认识到可能会造成损失或不良影响，却依然故意违反规定，便不能适用容错纠错程序，而应追究其党纪政务责任，严重的甚至应追究其刑事责任。

本案中，杨某在推行项目之初主动召开领导班子会议讨论相关事项，表明其知晓相关规定，了解相关事项需要经过集体决策。由于该项目与杂志社主业毫不相关，能否盈利存在很大的不确定性，杨某在意识到该项目可能会产生亏损的情形下，仍我行我素、一意孤行，强行实施该项目，表明其违规行为存在明显的主观故意。杨某虽然提出自己出钱为项目担保，但实际上很快将钱取走，其本意是借助“担保”之名推动领导班子同意开展项目，而非真正的担保。因此，综合考虑其主观故意程度和违规行为性质，不宜适用“三个区分开来”对其容错纠错，而应追究其相关纪律责任。

（二）杨某的行为同时违反组织纪律和工作纪律，应以违反组织纪律追究其责任

依据《条例》第七十条第（二）项规定，违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题，系违反民主集中制原则的行为。本案中，杨某不顾其他领导班子成员反对，个人决定投资项目、人员招聘等事项，属于违反民主集中制原则的行为。

依据《条例》第一百三十三条规定，在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，系违反工作纪律的行为。作为兜底条款，该条中所指的党的工作为广义的概念，既包括党务工作，也包括其他各方面工作。本案中，由于杨某违规决策行为已造成一定程度的不良影响，可以认定其违反了工作纪律。

杨某的违纪行为同时违反组织纪律和工作纪律，应当适用性质更严重、更能体现其行为本质的条款定性处理。相较于违反工作纪律兜底条款，违反民主集中制原则更契合杨某的行为性质。另一方面，纪律处分应当坚持“惩前毖后、治病救人”原则，考虑到杨某创办杂志社初期即已担任“一把手”，长期负责全面工作，一定程度存在“家长制”“一言堂”的问题，对其违纪行为，应着眼发挥惩戒、警示、教育功能，着力解决突出问题，准确定性、恰当处分，根据第七十条认定其违反组织纪律，能够使其充分认识自身存在问题，提高坚持民主集中制的自觉性、主动性，有利于杂志社今后平稳、健康发展，也充分发挥了纪检监察机关监督保障执行、促进完善发展作用。

【相关规定】

1.《中国共产党纪律处分条例》（2018年）

第二十四条 一个违纪行为同时触犯本条例两个以上（含两个）条款的，依照处分较重的条款定性处理。

一个条款规定的违纪构成要件全部包含在另一个条款规定的违纪构成要件中，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

第七十条 违反民主集中制原则，有下列行为之一的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分：

（一）拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定的；

（二）违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题的；

（三）故意规避集体决策，决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用的；

（四）借集体决策名义集体违规的。

第一百三十三条 在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

2.《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》

四、切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。各级党委（党组）及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门，要妥善把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等原则，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，对干部的失误错误进行综合分析，对该容的大胆容错，不该容的坚决不容。对给予容错的干部，考核考察要客观评价，选拔任用要公正合理。准确把握政策界限，对违纪违法行为必须严肃查处，防止混淆问题性质、拿容错当“保护伞”，搞纪律“松绑”，确保容错在纪律红线、法律底线内进行。坚持有错必纠、有过必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施，帮助干部汲取教训、改进提高，让他们放下包袱、轻装上阵。严肃查处诬告陷害行为，及时为受到不实反映的干部澄清正名、消除顾虑，引导干部争当改革的促进派、实干家，专心致志为党和人民干事创业、建功立业。

3.《中国共产党党员权利保障条例》

第三十三条  党组织应当建立健全激励机制，把党员在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。正确把握党员在工作中出现失误错误的性质和影响，给予实事求是、客观公正的处理，保护党员担当作为的积极性。