学术研究丨政府预算绩效评价实务（含事前评估、预算绩效监控、项目支出）

wangyong670 2023-09-26 发布于新疆

展开全文

事前绩效评估的对象主要与拟开展事前绩效评估的预算管理对象相关，按中央最新政策要求，最新出台的重大政策、重点项目都要纳入事前绩效评估的范畴。

在项目立项前，对其理想必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性进行客观评估，得出评估结论，并出具绩效评估报告。

地方主管部门对本地预算绩效评估都制度具体工作办法，要求评估的程序、重点和应用各有不同。如昆明市规定中央预算、市本级预算、专项资金项目，需要安排财政资金的专项政策、项目及转移支付均要按要求开展事前绩效评估。同时，对于市本级部门事前绩效评估的范围进一步明确为三种情况：

其一，新增需要安排财政资金的专项支出，都要开展事前绩效评估；

其二，年初预算申请或年中申请追加的财政资金规模在500万元以上（含500万元）的专项支出，都要开展事前绩效评估；

其三，资金规模虽达不到500万元，具有以下情形之一的：

（1）与本部门职责密切相关的专项支出；

（2）民生保障、公共服务、生态保护、城市管理、城市建设、转型发展等社会关注度高，具有明显社会、经济或生态影响的专项支出；

（3）市委、市政府确定的重点工作事项；

（4）根据预算绩效管理工作需要确定的其他专项支出。

评估内容

事前绩效评估的内容一般涉及立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等。

1.立项必要性。主要评估政策、项目立项依据是否充分；项目内容与当地政策、部门单位职能和规划是否相关；需求是否迫切，是否有可替代性，是否有确定的服务对象或受益对象；是否有明显的经济、社会、环境或可持续性效益。

2.投入经济性。主要评估政策、项目预算是否与绩效目标相匹配，预算编制是否符合相关规定，编制依据是否充分，资金投入和使用过程中成本节约的预期水平和程度及资金使用、投入产出比是否合理。

3.绩效目标合理性。主要评估项目政策是否有明确的绩效目标，绩效目标是否与部门的长期规划目标、年度工作目标相一致，项目政策产出和效果是否相关联，受益群体的定位是否准确，绩效目标与项目要解决的问题是否匹配、与现实需求是否匹配，是否具有一定的前瞻性和挑战性；绩效指标设置是否与项目高度相关，是否细化、量化。

4.实施方案的可行性。主要评估项目政策组织机构是否健全，职责分工是否明确，组织管理机构是否能够可持续运转；项目政策内容是否明确具体，是否与绩效目标相匹配；项目政策技术方案是否完整、先进、可行，与项目政策有关的基础设施条件是否能够得以有效保障；项目单位及项目政策的各项业务和财务管理制度是否健全，技术规程、标准是否完善，是否得到有效执行。

5.筹资合规性。主要评估项目政策资金来源渠道是否明确，各渠道资金到位时间、条件是否能够落实；针对筹集资金和其他资金来源可能不到位存在的风险，是否有相应的保障措施；各资金来源渠道是否合规，是否存在法律风险，相关风险是否有相应的应对措施。

时间安排

因事前绩效评估的结果需作为申请预算的必备要件，因此一般而言，事前绩效评估最晚需在预算正式下达前完成。以某地方为例，其要求财政部门组织的事前绩效评估需在“一上”（即预算部门初次将项目申报材料上报财政部门阶段）阶段开始，“二下”（即预算正式下达阶段）前完成；预算部门自行组织的事前绩效评估则需在“一上”前完成，将事前绩效评估结果作为项目申报材料一同上报。

从时间安排上也可以看出，事前绩效评估工作并非要另起炉灶、另搞一套，而是要结合已有的预算申报、预算审批等相关流程开展。

方式方法

以各地方规定来看，事前绩效评估的方式一般包括现场调研、聘请专家、网络调查、电话咨询、召开座谈会、问卷调查、人大代表和政协委员参与等方式。尤其对于人大代表和政协委员参与这一方式，是事前绩效评估实操中的一大亮点。一方面人大代表和政协委员本身即对财政预算支出负有监督职责，另一方面，在事前评估阶段引入人大代表和政协委员，能从预算监督和民主监督等不同视角评估政策或项目实施的必要性、可行性，打破传统上的财政思维，从而使事前决策更加科学，真正实现“参与式预算”。

事前绩效评估的方法与事后绩效评价方法类似，也涉及成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，具体可根据评估对象的情况选择一种或多种适用。

职责分工

结合地方实操情况，在事前绩效评估的组织管理方面存在以下几种情形：

1.财政部门统一领导，通过委托第三方的方式进行；主管部门、预算单位配合第三方具体实施。

即事前评估的实施主体是财政部门。主管部门负责组织、指导预算单位配合开展事前评估工作；督促落实事前评估改进工作。预算单位负责配合财政部门和评价机构完成评估工作，提供项目相关材料；向财政部门报送相关资料；落实财政部门整改意见等。

2.预算部门负责组织实施，根据情况可委托第三方机构开展；财政部门负责对预算部门事前绩效评估结果进行审核。

即预算部门负责具体组织实施项目事前绩效评估工作，编制事前绩效评估报告，按程序报财政部门进行审核，针对审核提出的问题进行整改。

财政部门负责制定事前绩效评估制度办法，明确事前绩效评估的工作程序和原则，负责对预算部门事前绩效评估结果进行审核，参考评估结果安排预算，督促被评估单位落实整改意见。

3.区分不同的事前绩效评估范围，分别由财政部门和预算部门自行组织。财政部门开展的事前绩效评估，由财政部门委托第三方社会专业机构组织实施；预算部门开展的事前绩效评估，在本部门内抽调相关人员实施。但预算部门需向财政部门报送事前绩效评估情况。

虽然最早开始实践探索的北京市一直将事前绩效评价方式定位为“财政部门委托第三方”的方式，但以中发〔2018〕34号文的规定看，未来由预算部门（单位）组织实施的方式可能会成为事前绩效评估的一个方向。

评估结果

事前绩效评估的结果一般分为“建议予以支持”、“建议调整完善后予以支持”、“建议部分支持”、“建议不予支持”等几种情况，其中对于“建议部分支持”的结论，需在结论中明确支持和不支持的具体内容，以便安排预算时参考使用。有些地方规定较为简单，分为“建议予以支持”和“建议不予支持”两种情况。

工作流程

1：制定事前绩效评估工作方案；

2：进行现场调研、座谈并收集相关资料；

3：对资料进行整理并审核；

4：组建专家组，进行预评估；

5：形成专家工作手册及《项目事前绩效评估非正式检查报告》

6：召开专家评估会，形成《项目支出事前绩效评估专家组评估意见》

7：撰写事前绩效评估报告

8：资料整理归档

预算绩效监控

中央部门预算绩效运行监控“不留死角”

中央部门一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算所有项目支出，都将被纳入中央部门绩效监控范围。财政部近日印发实施的《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（以下简称“办法”）做出了相关规定。

办法所称绩效监控是指在预算执行过程中，财政部、中央部门及其所属单位依照职责，对预算执行情况和绩效目标实现程度开展的监督、控制和管理活动。绩效监控按照“全面覆盖、突出重点，权责对等、约束有力，结果运用、及时纠偏”的原则，由财政部统一组织、中央部门分级实施。绩效监控内容主要包括绩效目标完成情况、预算资金执行情况、重点政策和重大项目绩效延伸监控等。

办法明确，中央部门是实施预算绩效监控的主体。按照“谁支出，谁负责”的原则，预算执行单位（包括部门本级及所属单位，下同）负责开展预算绩效日常监控，并定期对绩效监控信息进行收集、审核、分析、汇总、填报；分析偏离绩效目标的原因，并及时采取纠偏措施。

中央部门应对重点政策和重大项目，以及巡视、审计、有关监督检查、重点绩效评价和日常管理中发现问题较多、绩效水平不高、管理薄弱的项目予以重点监控，并逐步开展中央部门及其所属单位整体预算绩效监控。

绩效监控采用目标比较法，用定量分析和定性分析相结合的方式，将绩效实现情况与预期绩效目标进行比较，对目标完成、预算执行、组织实施、资金管理等情况进行分析评判。绩效监控工作是全流程的持续性管理，具体采取中央部门日常监控和财政部定期监控相结合的方式开展。对科研类项目可暂不开展年度中的绩效监控。条件具备时，财政部门对中央部门预算绩效运行情况开展在线监控。每年8月，中央部门要集中对1—7月预算执行情况和绩效目标实现程度开展一次绩效监控汇总分析。

根据办法，绩效监控结果作为以后年度预算安排和政策制定的参考，绩效监控工作情况作为中央部门预算绩效管理工作考核的内容。中央部门通过绩效监控信息深入分析预算执行进度慢、绩效水平不高的具体原因，对绩效监控中发现的绩效目标执行偏差和管理漏洞，应及时采取分类处置措施予以纠正。财政部要对中央部门绩效监控结果进行审核分析，对发现的问题和风险进行研判，督促相关部门改进管理，确保预算资金安全有效，保障党中央、国务院重大战略部署和政策目标如期实现。

以上来源：中国财经报

预算绩效监控重点

对项目实施全过程进行绩效监督和控制，主要监控绩效目标完成情况及预算资金执行情况，必要时将对重点政策和重大项目支出进行延伸监控，并根据监控情况出具绩效监控报告。

及时性

重点关注上年结转资金较大、当年新增预算且前期准备不充分，以及预算执行环境发生重大变化等情况。

合规性

重点关注相关预算管理制度落实情况、项目预算资金使用过程中的无预算开支、超预算开支、挤占挪用预算资金，超标准配置资产等情况。

有效性

重点关注项目执行是否与绩效目标一直、执行效果能否达到预期等。

预算绩效监控注意事项

及时性

对于因政策变化、突发事件等客观因素导致预算执行进度缓慢或预计无法实现绩效目标的，要本着实事求是的原则，及时按程序调减预算，并同步调整绩效目标。